di Perla Allegri, Agostina Belli, Giuseppe Nese1
Negli ultimi mesi si è tornati a discutere delle Residenze per l’esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) sulla base dell’asserita urgenza di fronteggiare l’aumento delle liste d’attesa.
La rinnovata attenzione istituzionale ha trovato una prima formalizzazione nel documento approvato dal Consiglio Superiore della Magistratura nel gennaio 2025, con cui si richiedeva l’implementazione di circa 700 nuovi posti per fronteggiare i numeri delle liste d’attesa. Sebbene si tratti formalmente di un atto di indirizzo, e non di un provvedimento normativo, tale proposta rivela una precisa linea politica destinata a condizionare le future scelte legislative e amministrative in tema di misure di sicurezza detentive (Calcaterra, Pellegrini, Secchi, 2025). Questo orientamento si manifesta in un contesto che è oggi caratterizzato da un significativo vuoto informativo conseguente alla sospensione delle Relazioni annuali al Parlamento elaborate dal Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale sulle misure di sicurezza, l’ultima delle quali risale all’anno 2023. Tale interruzione impedisce una valutazione metodologicamente rigorosa sia delle condizioni effettive della rete REMS sia della corrispondenza tra i principi normativi e le pratiche istituzionali.
La carenza informativa che ne deriva non può considerarsi un fatto neutro.
La rinuncia – implicita o esplicita – a garantire trasparenza sull’attuazione di una riforma che incide su diritti fondamentali dei pazienti autori di reato determina il rischio concreto di trasformare un problema pubblico in una questione amministrativa opaca, riducendo le scelte politiche a decisioni fondate su basi conoscitive parziali.
Emerge con chiarezza che la questione non può essere ridotta a una semplice carenza di posti letto. La Relazione finale in risposta ai quesiti dell’ordinanza 131/2021 della Corte Costituzionale riportava, sulla base dei programmi regionali approvati dal Ministero della Salute, un totale di 771 posti autorizzati nelle REMS, di cui 652 effettivamente disponibili.
Oggi, a 4 anni di distanza, i dati aggiornati indicano 688 posti disponibili2, di cui risultano effettivamente occupati 654. Rispetto ai dati degli anni precedenti si rileva una riduzione dello scarto tra i posti disponibili e quelli effettivamente utilizzati, attualmente limitato a 34.
Si rende pertanto necessario un intervento chiaro e coordinato da parte delle Regioni e delle Province Autonome anche, e non solo, per assicurare che la capacità prevista trovi piena e concreta attuazione, riguardo al quale si registrano positivamente le recenti attività realizzate dal Tavolo di consultazione permanente per la sanità penitenziaria della Conferenza Unificata3.
Resta comunque imprescindibile il completamento delle REMS già pianificate e la piena disponibilità dei posti già autorizzati, che concorrerebbe immediatamente al superamento di alcune delle criticità esistenti.
Resta comunque imprescindibile il completamento delle REMS già pianificate e la piena disponibilità dei posti già autorizzati, che concorrerebbe immediatamente al superamento di alcune delle criticità esistenti. Lo scarto tra i posti autorizzati e quelli effettivamente occupati, se colmato, inciderebbe sul superamento delle predette criticità.
Tra i posti disponibili, è noto come, in alcuni casi, alcuni di essi vengano temporaneamente riservati nei percorsi di licenza finale d’esperimento, qualora vi sia il rischio che questi non vadano a buon fine. Tale prassi, tuttavia, risulta non conforme alle indicazioni della Conferenza Unificata4, che ne esclude espressamente l’adozione, e anche normativamente debole, essendo basata sull’applicazione dell’Ordinamento penitenziario a strutture del Servizio sanitario nazionale5.
Non ha senso, infatti, ipotizzare la creazione di nuove REMS o l’ampliamento dell’offerta senza aver prima completato e reso pienamente operative le strutture già programmate.
È pur vero, però, che la riforma, fin dall’inizio, individuava nella costruzione di una rete di servizi territoriali la vera alternativa agli OPG (Pelissero, Scomparin, Torrente, 2022).
Le REMS dovevano rappresentare solo una misura residuale ed eccezionale. Undici anni dopo, l’asse del sistema è rimasto sostanzialmente immutato: il dibattito continua a concentrarsi quasi esclusivamente su soluzioni custodiali e sulla disponibilità di posti letto, mentre il progetto di rafforzamento dei servizi territoriali procede in modo frammentario e con risorse insufficienti. Un investimento concreto in questa direzione inciderebbe significativamente sul superamento di molte delle criticità esistenti: non ha senso, infatti, ipotizzare la creazione di nuove REMS o l’ampliamento dell’offerta senza aver prima completato e reso pienamente operative le strutture già programmate e, soprattutto, senza aver realmente volto lo sguardo verso soluzioni alternative al custodialismo, in coerenza con i principi della riforma.
È essenziale ricordare che l’inappropriatezza e l’inefficacia delle suddette soluzioni era già stata evidenziata dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 22/2022 che, al riguardo, si esprimeva così:
“ricercare nella dotazione dei posti in REMS la soluzione al problema delle misure di sicurezza è espressione della cultura precedente la riforma, che, come prima risposta alla malattia mentale, immaginava un luogo in cui collocare la persona (rinunciando ad ogni forma di inclusione sociale del malato)”.
Al luglio 2021, risultavano operative 25 REMS provvisorie e solo 11 definitive, oggi, delle 30 attive vi sono ancora diverse operatività provvisorie, segno evidente che la fase transitoria – che avrebbe dovuto essere breve e straordinaria – si è invece istituzionalizzata, divenendo quasi uno stato permanente.
Al 31 dicembre 2024 risultavano attive sul territorio italiano 31 REMS, 27 delle quali erano monitorate dal Sistema Informativo SMOP, con una presenza registrata di 606 pazienti.
Al 31 dicembre 2024 risultavano attive sul territorio italiano 31 REMS, 27 delle quali erano monitorate dal Sistema Informativo SMOP, con una presenza registrata di 606 pazienti.
Pertanto si precisa che tutte le ulteriori valutazioni quali-quantitative di seguito riportate, fanno riferimento alla predetta popolazione di pazienti, che ancorché non totalmente esaustiva delle persone presenti in Rems, risulta comunque essere significativa.
Di questi, 145 erano stranieri (il 24%) e 69 erano donne (11%). Riguardo alla distribuzione dei cittadini stranieri presenti nelle REMS, si rileva che questo dato evidenzia un trend stabile nell’ultimo anno, ma in crescita se confrontato con le statistiche precedenti: 144 pazienti nel 2024, 131 nel 2023, 104 nel 2022 e 79 nel 2020.
La Regione Lombardia è quella che presenta i numeri assoluti di pazienti stranieri più alti: sono infatti presenti 40 stranieri, seguita dal Lazio con 17 e dal Piemonte con 16.
Dei 606 presenti, 116 provenivano da un istituto penitenziario, 105 dalla libertà, 138 dai Servizi di Superamento Opg (trasferimenti da altre Rems o dalle Articolazioni di salute mentale), 83 da altra misura, 99 da altra motivazione, 52 dalla libertà vigilata, 13 da licenza finale di esperimento.
Tra le persone straniere presenti in Rems 41 (il 28%) provenivano dal carcere e 42 (il 29%) dai servizi di superamento Opg.
Tra le persone straniere presenti in Rems 41 (il 28%) provenivano dal carcere e 42 (il 29%) dai servizi di superamento Opg, a conferma del fatto che il carcere, insieme alle sue articolazioni dedicate alla salute mentale, rappresenta ancora oggi uno dei principali snodi critici per l’intercettazione e la gestione del disagio psichico delle persone straniere in ambito penale.
È infatti ormai un dato consolidato che la maggior parte delle persone inviate nelle REMS provenga proprio dal contesto detentivo, risultato che si deve a una pluralità di fattori giuridici, istituzionali e sanitari6, e che rende necessario il potenziamento di tutti gli interventi per la tutela della salute mentale in questo contesto, come anche chiaramente indicato dal DPCM del 01 Aprile 20087.
Un aspetto critico della riforma sulle REMS riguarda lo status giuridico dei pazienti autori di reato, distinguendo tra ricoveri di soggetti provvisori – ovvero riferiti a persone in fase di procedimento penale – e definitivi – soggetti prosciolti per non imputabilità ma sottoposti a misure di sicurezza per pericolosità sociale.
Anche quest’anno, si riscontra una tendenza di crescita delle persone in misura provvisoria nelle REMS nonostante la legge preveda tali strutture come ultima risorsa quando le alternative non risultino adeguate.
Anche quest’anno, si riscontra una tendenza di crescita delle persone in misura provvisoria nelle REMS nonostante la legge preveda tali strutture come ultima risorsa quando le alternative non risultino adeguate. Questo trend contrasta con le indicazioni della Corte EDU e della Corte Costituzionale8, che sollecitano un bilanciamento tra esigenze terapeutiche e sicurezza sociale.
I dati rilevano infatti un aumento delle misure provvisorie e solo un leggero aumento di quelle definitive. Comparando con il sistema carcerario, la provvisorietà nelle REMS (oltre il 42%) supera significativamente i tassi delle persone in attesa di giudizio negli istituti penitenziari (circa il 26%).
L’esperienza evidenzia che i soggetti con provvedimenti provvisori risultano maggiormente sconosciuti ai servizi di salute mentale territoriali.
L’esperienza evidenzia che i soggetti con provvedimenti provvisori risultano maggiormente sconosciuti ai servizi di salute mentale territoriali, salvo casi di assistenza pregressa per condizioni non correlate all’evento delittuoso. Tale circostanza, congiuntamente ad altre variabili, complica l’elaborazione di Piani terapeutici individuali (PTRI) e l’individuazione di soluzioni alternative al collocamento in Rems. In tale contesto la magistratura tende a privilegiare misure più custodiali come il ricovero in struttura, soprattutto laddove manca un preventivo dialogo con i servizi sanitari. Al momento, dei 606 presenti in Rems, 191 (32% del totale) hanno un PTRI. Di questi, 64 hanno un progetto alternativo alla Rems e 127 un progetto Rems.
Pur riconoscendo l’importanza dell’analisi delle singole situazioni, è essenziale enfatizzare l’assoluta crucialità di un dialogo precoce tra sistema giudiziario e servizi sanitari territoriali per determinare sin dalle fasi preliminari del procedimento la destinazione più adeguata per ciascun individuo. Va fermamente ribadito che il ricorso alla REMS deve configurarsi come misura eccezionale, rappresentando l’extrema ratio nel ventaglio di opzioni disponibili per l’autorità giudicante.
La numerosità delle liste di attesa per l’ingresso in REMS continua ad essere utilizzata come uno dei principali indicatori atti a documentare un’inadeguatezza dell’offerta di posti nelle strutture attive a livello regionale.
Pertanto, una costante ed aggiornata gestione delle liste permetterebbe di recuperare il numero effettivo dei pazienti per i quali la Rems si configura come l’unica soluzione assistenziale adeguata.
Si ribadisce, al riguardo, che l’attuale regolamentazione nazionale approvata il 30 novembre 20229 ha previsto specifici criteri e modalità di gestione della lista di attesa per l’accoglienza in REMS, da monitorare attraverso il Sistema informativo SMOP.
In particolare, al governo della lista di attesa, unica per ogni Regione10, deve provvedere uno specifico punto di coordinamento delle attività (P.U.R.), cui compete il suo utilizzo, non solo in base al mero ordine cronologico di assegnazione alle strutture in seguito all’applicazione di una misura di sicurezza detentiva, ma soprattutto nel rispetto di determinati criteri qualitativi, così come chiaramente specificato nell’Accordo, assicurando pertanto che:
In base ai predetti criteri, ed al costante aggiornamento quanti-qualitativo delle informazioni, i dati aggiornati confermano che la consistenza delle liste di attesa per l’accoglienza in REMS è significativamente ridotta.
si evidenzia che delle n. 690 formali assegnazioni in REMS monitorate tramite SMOP circa il 25% non potrebbe essere eseguito anche in caso di immediata disponibilità di posti liberi.
Rispetto ai dati dell’anno precedente, un maggior numero di regioni11 ha conformato le proprie liste di attesa ai criteri evidenziati in precedenza, sia in termini di implementazione che di perfezionamento delle attività già poste in essere.
In particolare, si evidenzia che delle n. 690 formali assegnazioni in REMS monitorate tramite SMOP circa il 25% non potrebbe essere eseguito anche in caso di immediata disponibilità di posti liberi.
Quando le informazioni richieste e necessarie per qualificare la presenza in lista di attesa sono completamente e puntualmente inserite da tutti i servizi coinvolti e, in particolare, dai Servizi territorialmente competenti – cioè gli unici che possono attestare quanti di coloro destinatari di una misura di sicurezza detentiva usufruiscono già di adeguata assistenza sanitaria in contesti domiciliari o residenziali alternativi – la percentuale dei soggetti che effettivamente necessitano di ingresso in Rems diminuisce notevolmente.
Pertanto, nel rispetto dei principi della legge 81/2014, può stimarsi che solo il 36% dei presenti in lista di attesa avrebbe effettiva necessità di accoglienza in una REMS.
Delle n. 184 formali assegnazioni in REMS di persone di competenza delle regioni che hanno completato le attività di inserimento in lista di attesa secondo tutti questi criteri, il 32% non potrebbe essere eseguito, anche in caso di immediata disponibilità di posti liberi, ed un altro 32% dovrebbe essere prima interessato verso la possibile soluzione alternativa definita dai Servizi sanitari. Pertanto, nel rispetto dei principi della legge 81/2014, può stimarsi che solo il 36% dei presenti in lista di attesa avrebbe effettiva necessità di accoglienza in una REMS.
Un’ulteriore implementazione introdotta dall’Accordo della Conferenza Unificata del 30 novembre 2022, e probabilmente di maggiore rilevanza operativa, è il Punto Unico Regionale (P.U.R), che deve essere istituito, con assegnazione di specifiche competenze, in ogni Regione, per garantire il coordinamento del sistema di presa in carico dei pazienti in misura di sicurezza.
Il P.U.R., operando d’intesa ed in costante raccordo con i Dipartimenti di Salute Mentale e le Aziende Sanitarie Locali, deve assicurare specifiche attività in relazione alla Magistratura e all’Amministrazione Penitenziaria, compresa l’indicazione della REMS cui assegnare le persone destinatarie di misure di sicurezza detentive e la gestione della lista di attesa REMS regionale, a partire dalla generale e prioritaria ricerca e facilitazione di soluzioni assistenziali in contesti non detentivi in attuazione della L. n. 81/2014.
In questo modo la richiamata regolamentazione n. 188/CU 2022 prevede di garantire “la centralità della presa in carico delle persone sottoposte a misura di sicurezza da parte del DSM del territorio di riferimento per residenza o domicilio (o di commissione del reato per quanti senza fissa dimora).
L’obiettivo fondamentale è quello di rendere disponibile all’ Autorità Giudiziaria una documentazione adeguata a consentire l’applicazione prioritariamente di una misura di sicurezza non detentiva (libertà vigilata).
L’obiettivo fondamentale è quello di rendere disponibile all’ Autorità Giudiziaria una documentazione adeguata a consentire l’applicazione prioritariamente di una misura di sicurezza non detentiva (libertà vigilata), o in casi estremi, la misura di sicurezza detentiva del ricovero in una REMS di riferimento regionale, sempre nel rispetto del principio di territorialità12.
Anche relativamente a questa ulteriore implementazione, rispetto all’anno precedente, risulta significativamente aumentato il numero delle Regioni che hanno provveduto alla formale istituzione del PUR13, verosimilmente in relazione ad una diffusa percezione della sua rilevanza sia per la facilitazione dei necessari rapporti di collaborazione con l’Autorità Giudiziaria che per il potenziale aumento dell’adeguata e precoce valutazione di quelle soluzioni terapeutiche e riabilitative in esecuzione di misure di sicurezza non detentive, nel rispetto della ratio della Legge n. 81/2014.
Sebbene, al momento, si tratta della sola formale istituzione dei PUR e non ancora diffusamente del pieno svolgimento dei compiti previsti dal richiamato Accordo, il dato è indicativo di una positiva ricaduta sul sistema di gestione delle misure di sicurezza introdotto con la legge n. 81/2014. È prevedibile che, allorquando saranno pienamente svolti tutti i compiti assegnati, saranno disponibili quelle richiamate informazioni sulle condizioni di non priorità per l’ingresso in REMS e sugli esiti delle attività in termini di migliore collegamento tra Aziende sanitarie locali e le Autorità Giudiziarie al fine di prevenire le misure di sicurezza non detentive o modificare le misure di sicurezza detentive.
A mero titolo esemplificativo, si riportano i dati della Regione Campania, dove il P.U.R. – sostanzialmente già stato istituto ed operativo dal 201114 – garantisce con continuità tutte le funzioni previste dalla nuova regolamentazione del 2022, con la partecipazione di rappresentanti di tutte le Aziende Sanitarie Locali, dell’Amministrazione Penitenziaria, dei Tribunali e delle Procure della Repubblica e degli Uffici per l’Esecuzione Penale Esterna.
I dati di attività relativi al periodo dal 2018 al 2024 documentano:
A questo link è possibile scaricare parte dei dati commentati in questo contributo.
Allegri P.A., Belli A., Nese G. (2024), Salute mentale e Rems. Un bilancio a 10 anni dall’introduzione della legge che sanciva la chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari, in M. Miravalle, A. Scandurra (a cura di), Nodo in gola, XX Rapporto sulle condizioni di detenzione, pp. 231-245. Roma: Antigone Edizioni, ISBN: 9788898688425
Calcaterra A., Pellegrini P., Secchi B. (2025), La triste sorte degli “inemendabili” (ma davvero esistono?) e il forte bisogno di ritorno ai manicomi, in Sistema Penale, 10 febbraio 2025: https://www.sistemapenale.it/it/autori-di-sp/pellegrini-pietro
Pelissero M., Scomparin L., Torrente G. (2022), Dieci anni di Rems: un’analisi interdisciplinare (a cura di), in “Memorie del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Torino”, Napoli-Torino: Edizioni Scientifiche Italiane: Università degli Studi di Torino.