Il carcere è un’organizzazione complessa, al cui interno sono vari gli attori a comporre i processi decisionali ed esecutivi e la cui presenza in numero adeguato incide in modo significativo sulla capacità di un istituto di operare e rispettare gli obiettivi imposti dalle norme. Un modello organizzativo piramidale al cui vertice è posto il direttore dell’istituto, e in subordine vari soggetti divisi nelle rispettive aree di competenza: area della segreteria, area educativa o del trattamento, area sanitaria, area della sicurezza e dell’ordine, area amministrativa-contabile.
La carenza di personale è una delle criticità sistemiche che attanagliano gli istituti penitenziari, una carenza trasversale che riguarda tutti gli operatori penitenziari.
La carenza di personale è una delle criticità sistemiche che attanagliano gli istituti penitenziari, una carenza trasversale che riguarda tutti gli operatori penitenziari, dal personale amministrativo ai funzionari giuridico pedagogici, sino ad arrivare ai direttori.
Sono numerosi i concorsi che sono stati banditi negli ultimi due anni e quelli in previsione: dai concorsi per dirigente penitenziario, per i funzionari giuridico pedagogici, per funzionario contabile e per assistente tecnico, sino ai concorsi per l’assunzione di agenti della polizia penitenziaria, di cui l’ultimo nel 2025 per l’assunzione di 3.246 allievi agenti. Tuttavia, allo stesso tempo, sono stati numerosi anche i pensionamenti e le dimissioni nelle varie categorie di personale penitenziario. Il risultato è una perdurante carenza di organico. Secondo il Piano del fabbisogno triennale del Ministero della Giustizia, è prevista da dicembre 2024 sino a dicembre 2026 la cessazione del rapporto lavorativo di: 6 dirigenti generali, 32 dirigenti penitenziari, 12 dirigenti, 197 area funzionari e 186 area assistenti.
Sono numerosi i concorsi che sono stati banditi negli ultimi due anni e quelli in previsione: dai concorsi per dirigente penitenziario, per i funzionari giuridico pedagogici, per funzionario contabile e per assistente tecnico, sino ai concorsi per l’assunzione di agenti della polizia penitenziaria, di cui l’ultimo nel 2025 per l’assunzione di 3.246 allievi agenti. Tuttavia, allo stesso tempo, sono stati numerosi anche i pensionamenti e le dimissioni nelle varie categorie di personale penitenziario. Il risultato è una perdurante carenza di organico. Secondo il Piano del fabbisogno triennale del Ministero della Giustizia, è prevista da dicembre 2024 sino a dicembre 2026 la cessazione del rapporto lavorativo di: 6 dirigenti generali, 32 dirigenti penitenziari, 12 dirigenti, 197 area funzionari e 186 area assistenti.
L’ormai sistemico sovraffollamento presente negli Istituti penitenziari italiani rende ancor più necessario riflettere sulla dotazione organica del personale amministrativo, verso un imprescindibile aumento del personale.
I dati raccolti, a causa dell’incompletezza delle schede sugli istituti pubblicate online dal Ministero, sono integrati e/o comparati dai rapporti mensili del Garante Nazionale dei diritti dei detenuti, e dal Piano del fabbisogno triennale del Ministero della Giustizia 2025-2027, evidenziando ove necessario il divario tra i numeri.
Al vertice dell’organizzazione di ogni istituto penitenziario è posto il direttore, un ruolo atipico e complesso, difficilmente paragonabile ad altre figure dirigenziali pubbliche.
Al vertice dell’organizzazione di ogni istituto penitenziario è posto il direttore, un ruolo atipico e complesso, difficilmente paragonabile ad altre figure dirigenziali pubbliche. La figura della direttrice o del direttore, quest’ultimi in netta minoranza, in un carcere è fondamentale. É infatti il promotore della risocializzazione dei detenuti, responsabile del coordinamento di tutte le aree dell’istituto, della gestione amministrativa della struttura e del suo personale, delle attività che in istituto si svolgono, incluse tutte quelle che riguardano i detenuti, è delegato di spesa e datore di lavoro. In ultima istanza praticamente tutto dipende dal direttore e quando il direttore non c’è, o non è in condizione di fare il suo lavoro, la gestione assume una logica a “mantenimento”.
I recenti concorsi hanno finalmente inciso sulla sistemica carenza di personale dirigenziale, tentando di perseguire l’obiettivo di assicurare la presenza di un direttore in ogni istituto. Tuttavia i futuri pensionamenti e i passaggi agli uffici dirigenziali rendono difficile la possibilità di perseguire in pieno l’obiettivo, che resta invece ancora marcatamente distante per quanto riguarda i vice direttori.
Al 31 dicembre 2024, secondo il Piano di fabbisogno del personale del Ministero, risultano presenti 254 dirigenti a fronte di un organico previsto di 350 unità.
Nonostante i 107 Direttori entrati in servizio nel 2024, e i 16 che entreranno in servizio grazie al concorso bandito a novembre 2024, al 31 dicembre 2024, secondo il Piano di fabbisogno del personale del Ministero, risultano presenti 254 dirigenti a fronte di un organico previsto di 350 unità, nello specifico 96 unità in meno di dirigenti direttori o vice. A fronte delle 32 cessazioni che avverranno nel prossimo biennio, persiste oltre che una carenza di organico, un rischio concreto che la carenza possa aumentare. Il ruolo del direttore è fondamentale negli Istituti di pena ed è lo stesso ordinamento a elevarlo come figura chiave nella gestione e nell’organizzazione di una struttura. La carenza di organico conduce inevitabilmente a obbligare i dirigenti a gestire due o più istituti contemporaneamente, rendendo ancor più complesso un mestiere già difficile nella sua atipicità
Nel corso delle 95 visite svolte dall’Osservatorio di Antigone nel 2024 è stato rilevato come nel 76,8% degli istituti penitenziari fosse presente un direttore responsabile solo di quell’istituto. Un aumento del 23% rispetto alle visite effettuate nel 2023. Il 21,1% dei direttori era incaricato in più di un istituto. Non avevano un direttore a tempo pieno la Casa Circondariale di Avellino, con 616 detenuti al momento della nostra visita, Prato con 569 presenti, e Ferrara con 396 persone detenute. Mentre avevano un direttore a tempo pieno la Casa Circondariale di Arezzo con 40 presenze, e la Casa di Reclusione di Alba con 43 persone detenute.
Mentre i numeri dei direttori aumentano, la figura del vice-direttore, nonostante il lieve miglioramento rispetto all’anno scorso, continua ad essere estremamente ridotta. Si è passati dal 16,1% degli istituti visitati da Antigone nel 2023, in cui era presente uno o più vice-direttori, al 24,1%, 29 in tutto distribuiti in 21 istituti, e anche in questo caso la loro collocazione è apparsa fortemente incoerente. Erano presenti infatti un vice-direttore nell’Istituto a custodia attenuata per detenute madri Lauro con 5 detenute presenti al momento della visita, un vice-direttore nella Casa Circondariale di Livorno con 94 detenuti presenti, un vice-direttore nella Casa Circondariale di Rebibbia femminile con 345 detenute e un vice-direttore nella Casa Circondariale di Torino con 1.493 detenuti presenti. Nelle carceri di Modena e Frosinone con rispettivamente 568 e 575 persone detenute, non c’era alcun vice-direttore.
Dall’emanazione dell’Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria nel 2006, non sono ancora state avviate e portate a termine, le negoziazioni per la stipulazione di un contratto specifico per la categoria.
I concorsi hanno indubbiamente permesso a questa categoria di poter migliorare la capacità operativa, tuttavia permangono criticità che aumentano la complessità di tale ruolo. Come dimostra l’assenza di un corpus normativo e di circolari in grado di descrivere nel dettaglio i compiti e le attività di cui è titolare il direttore. Infine, si ribadisce la necessità di colmare una grande lacuna: dall’emanazione dell’Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria nel 2006, non sono ancora state avviate e portate a termine, le negoziazioni per la stipulazione di un contratto specifico per la categoria, alle quali si adotta attualmente il contratto della dirigenza di polizia, con le inevitabili mancanze e differenze, come l’assenza della reperibilità esercitata invece dai direttori o come una chiara e precisa definizione delle tutele e delle responsabilità del dirigente.
Il ruolo dell’educatore all’interno di un istituto è fondamentale: dalla sua previsione nella riforma del ’75 è stato incaricato di accompagnare il ristretto nel suo percorso di risocializzazione e di rieducazione. Ed infatti, assumono un compito chiave non solo per l’ “osservazione scientifica della personalità” e per l’accesso alle misure alternative dei detenuti definitivi. Gli educatori collaborano anche nella progettazione di tutte le attività dell’istituto, scolastiche, formative, sportive e ricreative, e cercano di rispondere ai molti bisogni dei detenuti, definitivi o meno che siano. Sono componenti del Consiglio di disciplina. Assumono, inoltre, secondo la circolare ministeriale che ne ha modificato la denominazione in funzionari giuridico pedagogici, il compito di coordinare la rete interna ed esterna al carcere in modo da garantire una relazione con il territorio.
Il numero totale degli educatori, secondo le schede trasparenza aggiornate a maggio 2025, è pari a 963 a fronte delle 1.040 previste in pianta organica.
Il numero totale degli educatori, secondo le schede trasparenza aggiornate a maggio 2025, è pari a 963 a fronte delle 1.040 previste in pianta organica. Invece, secondo il Piano del Fabbisogno, redatto verso la fine del 2024, il numero è differente: a fine 2024 erano presenti 1.058 funzionari rispetto ai 1.099 previsti. La media nazionale di persone detenute in carico a ciascun funzionario è di 64,8. Nonostante i 234 nuovi funzionari entrati in servizio nel 2024, a causa dei pensionamenti e delle dimissioni, il numero degli educatori, secondo le schede del Ministero, appare ridotto rispetto all’anno scorso, in cui erano presenti 1.021 educatori nello stesso periodo.
Rispetto al 2023, secondo le schede di trasparenza del Ministero, il rapporto tra detenuti educatori nelle regioni è tendenzialmente aumentato.
Rispetto al 2023, secondo le schede di trasparenza del Ministero, il rapporto tra detenuti educatori nelle regioni è tendenzialmente aumentato, ad esclusione della Puglia, dell’Abruzzo, della Valle d’Aosta e della Basilicata dove invece il rapporto si è ridotto. In Molise, rispetto al 2023, si è passati da 36,9 detenuti per educatore a 62 detenuti per educatore. Il dato medio descritto tuttavia risulta drasticamente differente tra gli istituti. Perdurano infatti, in alcuni Istituti, situazioni critiche che destano allarme, come nella Casa circondariale di Bergamo dove sono presenti solo 4 educatori rispetto ai 6 previsti dalla pianta organica per un numero di detenuti pari a 576, un educatore ogni 144 detenuti. Nella Casa Circondariale di Verona sono presenti 4 educatori su 5 previsti, con un rapporto detenuti di 153,5 per educatore, ed anche se fossero presenti tutti i 5 educatori, con un tasso di sovraffollamento in costante aumento, che si attesta in questo istituto al 183%, sarebbe necessario ridimensionare i numeri previsti in pianta organica per tentare di raggiungere la media nazionale. Le maggiori criticità continuano a registrarsi negli istituti di medie o grandi dimensioni come nelle case circondariali di Taranto, di Regina Coeli e di Piacenza, dove il rapporto tra detenuti per educatore si si attesta rispettivamente in 143,5, 135,1 e 131,7.
Nei dati emersi nelle 95 visite effettuate nel 2024 dall’Osservatorio di Antigone, emerge un rapporto tra detenuti per educatore di 61,78, lievemente inferiore rispetto al dato calcolato sulle schede di trasparenza. La carenza più grave riscontrata dall’Osservatorio è riferibile alla Casa Circondariale di Busto Arsizio ove un educatore aveva in carico 145,67 detenuti. Nella Casa Circondariale di Lecce invece, nonostante la presenza di tutti gli educatori previsti in pianta organica, ossia 11, ogni educatore ha in carico 109,8 detenuti che al momento della visita erano 1.208.
Anche i numeri della polizia penitenziaria fotografano una situazione connotata da carenze e disomogeneità nel territorio. Secondo i dati riportati nelle schede trasparenza del Ministero aggiornate a maggio 2025, manca il 16% delle unità previste in pianta organica. In totale il personale effettivamente presente è pari a 30.964 su 34.162 previsto. Il dato differisce lievemente in questo caso rispetto alla scheda mensile pubblicata dal Garante nazionale, che ha rilevato la presenza di 30.804 unità al 30 aprile 2025 su 34.149 previste. Il rapporto detenuti agente attuale è pari ad 2 detenuti per ogni agente, a fronte di una previsione di 1,5. Tra le regioni italiane questo rapporto varia fra l’1,2 e il 2,5 detenuti per ogni agente e suggerisce una distribuzione disomogenea del personale. Le regioni che hanno in media un rapporto più elevato di detenuti per agente sono la Lombardia, il Lazio e l’Umbria, con rispettivamente 2,44, 2,42 e 2,45. La distribuzione incoerente del personale si evince anche dalla discrepanza che c’è tra gli istituti per quanto riguarda il numero di detenuti per agente. Il rapporto più elevato si riscontra a Rieti, dove è pari a 4, il minore invece nella Casa Circondariale di Sciacca, con 0,5 detenuti per agente. Nella Casa Circondariale di Poggioreale invece, sono presenti 3,6 detenuti per agente, ossia per 2.158 detenuti sono presenti 675 agenti, rispetto ad un organico previsto di 828 agenti. La carenza di organico invece, in attesa dell’immissione dei nuovi agenti partecipanti al concorso bandito nel 2025, è più elevata nelle Regioni Lazio, Lombardia, e Sardegna con rispettivamente a 637, 487 e 316 unità in meno.
I dati rilevano che rispetto all’anno precedente, nella maggior parte delle regioni è aumentato il rapporto tra detenuti e agenti.
I dati rilevano che rispetto all’anno precedente, nella maggior parte delle regioni è aumentato il rapporto tra detenuti e agenti, come in Umbria che si è passati da 2,2 a 2,45, o come in Trentino dove si è passati da 2 a 2,14. Una carenza che dovrebbe essere in parte delimitata con i successivi concorsi già banditi. Al di là delle differenze regionali inoltre, si nota che gli istituti di grandi dimensioni sono quelli dove la carenza di personale è maggiore: a Napoli Poggioreale il rapporto detenuti agenti è pari a 3,2 e a Bollate a 3,25.
Rispetto alle visite effettuate dall’Osservatorio di Antigone nel corso del 2024, quanto al personale, in media la copertura rispetto alla pianto organica di polizia penitenziaria era al 79,9%, e si trovavano, sempre in media 2,08 detenuti ogni agente di polizia. Nella Casa Circondariale di Pescara, al momento della visita, si registrava un rapporto di 5 detenuti per ogni agente, ossia per 399 detenuti erano presenti 80 agenti. Nella Casa Circondariale di Civitavecchia erano presenti 3,7 detenuti per agente.
Come per gli educatori, anche in relazione al personale di Polizia penitenziaria appare con evidenza una situazione di disomogeneità di organico sul territorio nazionale.
Come per gli educatori, anche in relazione al personale di Polizia penitenziaria appare con evidenza una situazione di disomogeneità di organico sul territorio nazionale. Infatti, fanno da contrappeso a situazioni di grave carenza di personale di Polizia penitenziaria istituti dove il numero di agenti è superiore a quello delle persone detenute. Era questo il caso di Lauro, Alba, Ascoli Piceno e Fossombrone. Non si comprende inoltre, come vi possano essere degli istituti dove il personale di Polizia penitenziaria previsto in pianta organica sia uguale o addirittura superiore rispetto a quello dei posti detentivi regolamentari. A Brescia Canton Mombello, ad esempio, per una capienza ufficiale di 182 posti, sono 197 gli agenti previsti in pianta organica; come a Latina, dove per 77 posti regolamentari sono 125 le unità di Polizia penitenziaria previste. Al contrario, ad esempio a Carinola, per 562 posti regolamentari, le unità previste sono 179.
I funzionari amministrativi risentono, come per le altre categorie di operatori penitenziari negli istituti di pena, della carenza di personale. I funzionari amministrativi si occupano della contabilità, della rendicontazione e degli affari generali. Generalmente l’area amministrativo contabile è preposta alla gestione dei fondi assegnati dal Ministero, degli ordini e degli acquisti del materiale, nonché delle gare d’appalto. In alcuni istituti è competente in merito alla gestione finanziaria dei conti delle persone private della libertà. Inoltre, i funzionari amministrativi in alcune carceri amministrano il fondo detenuti, il conto corrente postale e la gestione finanziaria dei detenuti semiliberi.
Le schede trasparenza del Ministero aggiornate al 2024 mostrano che la differenza fra funzionari amministrativi previsti ed effettivi è pari al 19,55%.
Le schede trasparenza del Ministero aggiornate al 2024 mostrano che la differenza fra funzionari amministrativi previsti ed effettivi è pari al 19,55%. Delle 4.103 unità previste, dato parzialmente incompleto, sono presenti solo 3.301 unità. Le carenze maggiori si riscontrano in Lombardia e Piemonte, dove rispettivamente mancano 151 e 93 unità di personale amministrativo. Le regioni in cui invece si riscontra la minore carenza sono Molise e Basilicata, con entrambe 7 unità di personale amministrativo mancante.