Il carcere è un’organizzazione complessa, al cui interno sono vari gli attori a comporre i processi decisionali ed esecutivi e la cui presenza in numero adeguato incide in modo significativo sulla capacità di un istituto di operare e rispettare gli obiettivi imposti dalle norme. Un modello organizzativo piramidale al cui vertice è posto il direttore dell’istituto, e in subordine vari soggetti divisi nelle rispettive aree di competenza: area della segreteria, area educativa o del trattamento, area sanitaria, area della sicurezza e dell’ordine, area amministrativa-contabile.

La carenza di personale è una delle criticità sistemiche che attanagliano gli istituti penitenziari, una carenza trasversale che riguarda tutti gli operatori penitenziari, dal personale amministrativo ai funzionari giuridico pedagogici, sino ad arrivare ai direttori.

Il 2023 tuttavia ha concesso una parziale inversione di questo trend, con i nuovi ingressi in organico sia nel Comparto sicurezza che nel Comparto funzioni centrali. Tra le procedure concorsuali più rilevanti vi sono il concorso a 104 posti di Funzionario giuridico-pedagogico elevati a 236, bandito nel 2022 ed entrati in attività a febbraio e marzo 2024, il concorso per i dirigenti di istituto penitenziario per complessivi iniziali 45 posti, oggetto di varie modifiche negli ultimi 3 anni: è stato posticipato per quasi due anni dal 2020; è stata rideterminata nel 2022 la durata della formazione iniziale in 12 mesi anziché 18; è stato ampliato la prima volta di ulteriori 12 unità, poi, l’11 maggio 2023, l’amministrazione è stata autorizzata al secondo ampliamento del reclutamento di 21 unità attraverso lo scorrimento in graduatoria; infine il 10 agosto 2023 è stato disposto il terzo ampliamento di ulteriori 30 unità, per un totale finale di 107 nuovi direttori.

Sono stati indetti, inoltre, concorsi per varie figure operanti all’interno degli istituti: funzionari contabili, assistenti tecnici, funzionario delle organizzazioni e delle relazioni, funzionari tecnici e assistenti amministrativi. Inoltre, in relazione al comparto sicurezza quest’anno entreranno in servizio 1713 allievi agenti dal concorso bandito nel 2023, e il 15 marzo è stato indetto un nuovo concorso per l’assunzione di 2568 allievi agenti.

L’educatore

Il ruolo dell’educatore all’interno di un istituto è fondamentale: dalla sua previsione nella riforma del ’75 è stato incaricato di accompagnare il ristretto nel suo percorso di risocializzazione e di rieducazione.
Ed infatti, assumono un ruolo fondamentale non solo per la “osservazione scientifica della personalità” e per l’accesso alle misure alternative dei detenuti definitivi. Gli educatori collaborano anche alla progettazione di tutte le attività dell’istituto, scolastiche, formative, sportive e ricreative, e cercano di rispondere ai molti bisogni dei detenuti, definitivi o meno che siano. Sono componenti del Consiglio di disciplina. Assumono, inoltre, secondo la circolare ministeriale che ne ha modificato la denominazione in funzionari giuridico pedagogici, il compito di coordinare la rete interna ed esterna al carcere in modo da garantire una relazione con il territorio.

Il numero totale degli educatori effettivi, secondo quanto si evince dalle schede trasparenza aggiornate a febbraio 2024, è pari a 1.021 a fronte delle 1.040 previste in pianta organica. La media nazionale di persone detenute in carico a ciascun funzionario è di 65. Ai fini del calcolo tuttavia sono stati inseriti anche i 234 funzionari entrati in servizio con il concorso indetto nel 2023, di cui non si da conto nelle schede di trasparenza, pubblicate dal Ministero della giustizia per ciascun istituto.

Il nuovo concorso ha nettamente migliorato la situazione nella maggior parte delle Regioni italiane, riducendo il rapporto detenuti per educatore, ad esclusione della Campania, della Valle d’Aosta e dell’Umbria dove invece il rapporto è aumentato rispetto all’anno scorso. Tuttavia perdurano situazioni che destano maggiore allarme, come la Casa circondariale di Novara dove è presente un solo educatore rispetto ai 3 previsti dalla pianta organica per un numero di detenuti pari a 178. Nella Casa Circondariale di Regina Coeli sono presenti 7 educatori su 11 previsti, con un rapporto detenuti di 163,3 per educatore, ed anche fossero presenti tutti gli 11 educatori, con un tasso di sovraffollamento in costante aumento, che si attesta in questo istituto al 182%, sarebbe necessario ridimensionare i numeri previsti in pianta organica per tentare di raggiungere la media nazionale. Aspetto evidente anche nella Casa Circondariale di Foggia, dove nonostante la presenza di tutti i 7 educatori previsti da pianta organica, ogni educatore cura il percorso trattamentale di 98,7 detenuti, con un tasso di sovraffollamento del 190%.
Le maggiori criticità continuano a registrarsi negli istituti di medie o grandi dimensioni come nelle case circondariali di Taranto, di Siracusa e di Verona, dove il rapporto tra detenuti per educatore si si attesta rispettivamente in 132,4, 138,2 e 141,7.

I dati emersi nelle 100 visite effettuate nel 2023 dall’Osservatorio di Antigone, rivelano la situazione critica che precedeva l’ingresso dei nuovi educatori all’interno degli istituti penitenziari. Difatti il rapporto medio tra persone detenute ed educatori appariva più elevato e pari a 80,7.
La carenza più grave riscontrata dall’Osservatorio è riferibile alla Casa Circondariale Caltagirone ove un educatore aveva in carico 193,5 detenuti. Tale carenza di organico si sarebbe potuta giustificare con la natura dell’istituto, che avrebbe dovuto ospitare persone per un periodo mediamente breve, ma in realtà ospita il 60% di detenuti definitivi. La stessa situazione si verificava nelle Case Circondariali di Trento, di Biella e di Viterbo dove il numero di persone detenute per ciascun educatore era rispettivamente di 177, 172 e 162, a fronte di una percentuale di definitivi che è pari per i primi due istituti a 80%, e per Viterbo al 70%.

Polizia penitenziaria

I numeri della polizia penitenziaria fotografano una situazione connotata da carenze e disomogeneità nel territorio, e rispetto l’anno precedente, da un generale aumento del rapporto medio tra detenuti e agenti. Secondo i dati riportati nelle schede trasparenza del Ministero aggiornate al 2024, manca il 16% delle unità previste in pianta organica. In totale il personale effettivamente presente è pari a 31.068. Il rapporto detenuti agente attuale è pari ad 1,96 detenuti per ogni agente, a fronte di una previsione di 1,5. Tra le regioni italiane questo rapporto varia fra l’1,2 e il 2,5 detenuti per ogni agente e suggerisce una distribuzione disomogenea del personale. Le regioni che hanno in media un rapporto più elevato di detenuti per agente sono la Lombardia, il Lazio e la Puglia, con rispettivamente 2,5, 2,4 e 2,2 detenuti; presentano la situazione contraria il Molise e il Friuli, con un numero di detenuti per agente pari a 1,3 e 1,4. La distribuzione incoerente del personale si evince anche dalla discrepanza che c’è tra gli istituti per quanto riguarda il numero di detenuti per agente. Il rapporto più elevato si riscontra a Rieti, dove è pari a 3,9, il minore invece nell’Istituto a Custodia Attenuata per Madri di Lauro, con 0,15 detenute per agente. L’allocazione disomogenea delle unità di Polizia penitenziaria si riscontra anche all’interno delle regioni. Ad esempio nelle Marche pur essendo rispettato il dato previsto in pianta organica, coesistono situazioni di grave carenza con situazioni più felici. Ad Ascoli Piceno attualmente il rapporto detenuti agenti è pari a 0,7 (con 42 agenti di polizia penitenziaria in più); ben più elevato è quello riscontrato ad Ancona Montacuto dove è di 2,57 (con 197 unità in meno).

I dati rilevano che rispetto all’anno precedente, nella maggior parte delle regioni è aumentato il rapporto tra detenuti e agente, come nel Lazio che si è passati da 2 a 2,39, o come in Puglia dove si è passati da 1,9 a 2,24. Una carenza che dovrebbe essere in parte delimitata con i successivi concorsi già banditi. Al di là delle differenze regionali inoltre, si nota che gli istituti di grandi dimensioni sono quelli dove la carenza di personale è maggiore: a Napoli Poggioreale il rapporto detenuti agenti è pari a 2,9 e a Roma Regina Coeli 3.

L’immagine che emerge dall’Osservatorio di Antigone nel 2023 conferma quanto riportato dai dati ministeriali. Dei 100 istituti visitati, 40 presentano un rapporto tra detenuti e agente più elevato rispetto alla media di 1,9. La carenza di personale di Polizia penitenziaria desta maggiore allarme nell’ Istituto penitenziario “G. Panzera” di Reggio Calabria dove era presente un agente ogni 3,39 detenuti. Non migliore la situazione a Rebibbia Nuovo Complesso, dove vi era un agente ogni 3,23 detenuti.

Come per gli educatori, anche in relazione al personale di Polizia penitenziaria appare con evidenza una situazione di disomogeneità di organico sul territorio nazionale. Infatti, fanno da contrappeso a situazioni di grave carenza di personale di Polizia penitenziaria istituti dove il numero di agenti è superiore a quello delle persone detenute. Era questo il caso di Lauro, Grosseto, Ascoli Piceno e Lanusei. Non si comprende inoltre, come vi possano essere degli istituti dove il personale di Polizia penitenziaria previsto in pianta organica sia uguale o addirittura superiore rispetto a quello dei posti detentivi regolamentari. A Grosseto, ad esempio, per una capienza ufficiale di 15 posti, sono 34 gli agenti previsti in pianta organica; come a Latina, dove per 77 posti regolamentari sono 132 le unità di Polizia penitenziaria previste. Al contrario, ad esempio a Carinola, per 551 posti regolamentari, le unità previste sono 154.

Funzionari amministrativi

I funzionari amministrativi sono attualmente la categoria che risente maggiormente della carenza di personale, rispetto alle varie figure professionali previste negli istituti di pena. I funzionari amministrativi si occupano della contabilità, della rendicontazione e degli affari generali. Generalmente l’area amministrativo contabile è preposta alla gestione dei fondi assegnati dal Ministero, degli ordini e degli acquisti del materiale, nonché delle gare d’appalto. In alcuni istituti è competente in merito alla gestione finanziaria dei conti delle persone private della libertà. Inoltre, i funzionari amministrativi in alcune carceri amministrano il fondo detenuti, il conto corrente postale e la gestione finanziaria dei detenuti semiliberi.

Le schede trasparenza del Ministero aggiornate al 2024 mostrano che la differenza fra funzionari amministrativi previsti ed effettivi è pari al 20,87%. Delle 4.049 unità previste, dato che non contiene il numero di 10 istituti le cui schede di trasparenza non sono aggiornate e quindi si suppone maggiore, sono presenti solo 3.204 unità. Le carenze maggiori si riscontrano in Piemonte e Lombardia, dove rispettivamente mancano 142 e 114 unità di personale amministrativo. Le regioni del centro sud, invece, non sembrano soffrire della stessa problematica. In Puglia, Umbria e Molise, ad esempio, il numero di amministrativi effettivamente presenti corrisponde quasi a quello previsto in pianta organica.

I direttori e i vicedirettori

Al vertice dell’organizzazione di ogni istituto penitenziario è posto il direttore, un ruolo atipico e complesso, difficilmente paragonabile ad altre figure dirigenziali pubbliche. La figura della direttrice o del direttore, quest’ultimi in netta minoranza, in un carcere è fondamentale. É infatti il promotore della risocializzazione dei detenuti, responsabile del coordinamento di tutte le aree dell’istituto, della gestione amministrativa della struttura e del suo personale, delle attività che in istituto si svolgono, incluse tutte quelle che riguardano i detenuti, è delegato di spesa e datore di lavoro. In ultima istanza praticamente tutto dipende dal direttore e quando il direttore non c’è, o non è in condizione di fare il suo lavoro, la gestione assume una logica a “mantenimento”.

Il recente concorso ha finalmente inciso sulla sistemica carenza di personale dirigenziale, tentando di perseguire l’obiettivo di assicurare la presenza di un direttore in ogni istituto. Tuttavia i futuri pensionamenti e i passaggi agli uffici dirigenziali, rendono difficile la possibilità di perseguire in pieno l’obiettivo, che resta invece ancora nettamente distante per quanto riguarda i vice direttori.

Nel corso delle 100 visite svolte dall’Osservatorio di Antigone nel 2023, prima dell’immissione in ruolo dei nuovi direttori è stato rilevato come solo nel 53,5% degli istituti penitenziari fosse presente un direttore responsabile solo di quell’istituto. Il 38,4% dei direttori era incaricato in più di un istituto. Come sempre si tratta di un dato medio, nel Lazio ad esempio i 3 istituti visitati avevano un proprio direttore a tempo pieno. Invece nelle Marche, nei 6 istituti visitati i direttori avevano più di un incarico di gestione.

Non avevano un direttore a tempo pieno la casa circondariale di Cagliari Uta, con 573 presenze al momento della nostra visita, Modena con 456 presenti, o Sassari con 443 persone detenute. Mentre avevano un direttore a tempo pieno il carcere di Lanusei con 29 presenze, e quello di Isernia con 53 persone detenute.

A sopperire alla carenza di direttori, non è neppure la figura del vice-direttore. Degli istituti visitati da Antigone solo il 16,1% aveva un vice-direttore, 25 in tutto distribuiti in solo 11 istituti, e anche in questo caso la loro collocazione è apparsa fortemente incoerente. Sono presenti infatti, 2 vice-direttori sia nella Casa Circondariale di Bologna con 810 detenuti presenti al momento della visita, sia nella Casa Circondariale di Trani con 390 detenuti presenti. Era presente un vice-direttore sia nella Casa Circondariale di Santa Maria Capua a Vetere con 875 detenuti presenti e sia nella Casa di Reclusione di Aversa con 216 detenuti presenti. A Lecce e a Taranto con rispettivamente 1157 e 809 persone detenute, non c’era alcun vice-direttore. Tra quelli visitati, gli istituti in cui era presente un vice-direttore combaciavano con quelli in cui c’era un direttore incaricato solo presso quell’istituto.

Il concorso ha indubbiamente permesso a questa categoria di poter ridurre la mole di attività di ogni direttore, tuttavia permane una rilevante lacuna: dall’emanazione dell’Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria nel 2006, non sono ancora state avviate e portate a termine, le negoziazioni per la stipulazione di un contratto specifico per la categoria, alle quali si adotta attualmente il contratto della dirigenza di polizia, con le inevitabili mancanze e inefficienze, come l’assenza della reperibilità sul contratto, esercitata invece dai direttori.