Il ruolo del Difensore Civico nella rete di tutela dei diritti

In quasi vent’anni di attività, il Difensore Civico di Antigone ha fornito assistenza a migliaia di persone detenute e familiari. Grazie al lavoro di oltre ottanta volontari e volontarie che ne fanno attualmente parte, a cui va il nostro più sincero ringraziamento, ogni anno l’ufficio gestisce circa 500 richieste di supporto provenienti da tutto il paese. Nel 2025 le richieste sono state complessivamente 522, arrivate da oltre cento Istituti penitenziari. Di queste richieste, la maggior parte sono stati casi nuovi (338), il resto aggiornamenti di questioni già seguite (184). Richieste che riguardano diverse problematiche, in primis – come negli anni passati – questioni sanitarie, trasferimenti tra istituti e condizioni di detenzione. Queste tre categorie insieme rappresentano oltre il 40% delle questioni gestite nel corso dell’anno, chiara fotografia delle principali criticità del sistema penitenziario contemporaneo.

Guardando complessivamente al lavoro svolto, si possono individuare quattro principali modalità di intervento adottate. La prima, la più diffusa in termini numerici, comprende i vari scambi di informazione che si instaurano tra i volontari incaricati e chi ci contatta. Dietro gran parte dei casi si susseguono lunghe email o telefonate con parenti, lettere cartacee spedite per posta presso carcere dove la persona è detenuta, interlocuzioni con i legali incaricati, per capire come fornire un supporto senza mai sovrapporsi al loro operato. A volte, per un singolo caso, possono protrarsi comunicazioni lunghe mesi se non anni, volte a reperire informazioni più specifiche in merito alla situazione segnalata e a fornire aggiornamenti sulle azioni intraprese. Alcune di queste comunicazioni possono essere corredate da materiale informativo su specifiche questioni penitenziarie o da risorse utili per supportare la persona nella ricerca di determinati servizi (alloggiativi, lavorativi, assistenziali etc). La seconda modalità di intervento, riguarda la trasmissione di segnalazioni per attenzionare situazioni di particolare criticità ai Garanti dei diritti delle persone detenute, all’amministrazione penitenziaria e alle Asl operative negli Istituti, così come ad altri servizi pubblici o alla società civile. In totale nel 2025 sono state inviate 80 segnalazioni, un numero senza precedenti per il nostro ufficio dovuto sia ad un numero sempre maggiore di richieste di intervento che ad una maggiore percezione delle criticità in ambito detentivo. La terza linea di intervento consiste nell’invio di solleciti all’amministrazione penitenziaria qualora si ritenga che un diritto spettante alla persona detenuta non sia stato rispettato. Si tratta, nella maggior parte dei casi, di sollecitare riscontri a richieste di trasferimento verso altri Istituti, presentate per motivi familiari, di studio o di lavoro, che non hanno ricevuto risposta. L’attesa in questi casi può durare mesi, lasciando la persona in un limbo di incertezza, a volte senza mai ricevere alcun tipo di comunicazione da parte dell’amministrazione. Un sollecito a nome di Antigone può in alcuni casi smuovere questo silenzio e far sì che la persona riceva almeno una risposta, positiva o negativa che sia. La quarta, ed ultima, principale linea di intervento, consiste nell’assistenza in forme di accesso diretto a determinati diritti, tramite ad esempio la redazione di istanze e reclami. Nel 2025 la maggior parte di istanze ha riguardato l’accesso a benefici penitenziari o misure alternative alla detenzione.

Le diverse modalità d’intervento, nel loro insieme, sono espressione chiara di quella funzione di «delegato, mediatore» che ha spinto Antigone, nel 2008, ad istituire un Difensore Civico e del ruolo che da allora esso ricopre, in via informale, all’interno del sistema di esecuzione penale.¹ Proprio per il suo carattere di informalità, libero da procedure prestabilite, le modalità di lavoro del Difensore Civico sono definite di volta in volta dai suoi componenti, in un processo in continua evoluzione, frutto della conoscenza acquisita nel tempo e di valutazioni elaborate caso per caso. Dai singoli passaggi operativi alle più ampie strategie d’azione, tutto il lavoro del Difensore Civico è il risultato di un confronto condiviso tra i volontari incaricati del caso, i coordinatori dell’ufficio e, se necessario, le altre branche dell’associazione. In base alle specifiche contingenze, si decide ad esempio se portare avanti un tipo d’azione piuttosto che un altro, considerando l’efficacia e l’opportunità che quell’azione può avere sul singolo caso. Particolarmente importante è ad esempio la scelta dell’interlocutore più adatto al quale segnalare una determinata circostanza, per tentare un intervento efficace e al contempo preservare la persona interessata evitando di esporla a ulteriori rischi. Per assicurare la massima tutela, negli ultimi anni si è deciso di insistere particolarmente nel lavoro di interlocuzione con la rete dei Garanti dei diritti delle persone private della libertà personale, sempre più diffusa a livello territoriale. La collaborazione tra Difensore Civico e Garanti è fondamentale ambo i lati. Da una parte consente ai Garanti di intercettare situazioni a volte sconosciute, e di valutare dei casi dove già è stata fatta una prima opera di inquadramento e raccolta di documenti e/o verifiche (ove possibili), dall’altra permette al Difensore Civico di arrivare dove altrimenti non arriverebbe, non disponendo degli stessi poteri di intervento (in primis quello di poter accedere agli Istituti, conferire con i detenuti e verificarne i relativi fascicoli) riconosciuti agli organismi di garanzia, né della prossimità territoriale che li caratterizza. Se sin dal principio la collaborazione con i Garanti ha rappresentato un aspetto costante nelle attività del Difensore Civico, negli anni le segnalazioni trasmesse ai loro uffici sono aumentate sensibilmente, rappresentando oggi una delle principali modalità di intervento dell’organismo. Solo nel 2025 sono state trasmesse 54 segnalazioni ai Garanti, ossia in media più di una alla settimana.

Delle 54 segnalazioni, sei erano destinate al Garante Nazionale, il resto a Garanti comunali e/o regionali. Interessante notare come negli anni si sia registrato in generale un progressivo incremento delle relazioni con i vari Garanti territoriali, mentre abbia perso in efficacia l’interlocuzione con il Garante Nazionale, sia in termini quantitativi che qualitativi. Solo una delle sei segnalazioni trasmesse al Garante Nazionale ha avuto risposta, comunicando solo che sarebbero state richieste informazioni alla Direzione dell’Istituto senza poi fornire alcun tipo di aggiornamento. L’intervento del Garante Nazionale è particolarmente prezioso soprattutto nella gestione di fatti gravi o di questioni svincolate dalla dimensione locale. Un esempio recente è il caso di un giovane uomo entrato nel circuito penale da adolescente per reati di lieve entità e da lì in poi alle prese con numerose carcerazioni, prima in Istituti penali per minorenni e poi per adulti. Soffrendo di patologie psichiatriche e fragilità personali, molte permanenze in carcere sono sfociate in situazioni di tensione, in numerose sanzioni disciplinari e nell’imputazione di nuovi reati nel corso della detenzione. Secondo la sorella, entrata in contatto con il Difensore Civico, in più occasioni il ragazzo sarebbe stato vittima di abusi e maltrattamenti da parte di agenti penitenziari, episodi ogni volta denunciati, sia da lei che dal loro legale, alle Direzioni degli Istituti e ai Garanti competenti. Ad ogni evento critico l’amministrazione penitenziaria rispondeva con il trasferimento del ragazzo presso un altro Istituto, implicando nel corso di pochi mesi il suo collocamento in almeno una decina di carceri in giro per l’Italia. Data la complessità e la portata interregionale del caso, si è ritenuto necessario richiedere l’intervento del Garante Nazionale, sia per comunicare i presunti abusi che per trovare in qualche modo una soluzione che ponesse fine ai continui spostamenti e che consentisse alla persona di intraprendere un percorso più stabile vicino ai propri familiari. Nessuna delle due segnalazioni ha mai ricevuto riscontro. Solo il Garante della Regione Liguria, destinatario in una delle due comunicazioni in quanto in quel momento competente territorialmente, ha risposto scrivendo direttamente all’amministrazione penitenziaria per sottolineare la dannosa pratica dei numerosi trasferimenti. “La continua riallocazione a mio avviso è un ostacolo per la continuità dei programmi di trattamento volti alla risocializzazione del detenuto, genera difficoltà nel riconoscimento delle legittime strutture di autorità e mina la costruzione di un rapporto di fiducia con i funzionari giuridico pedagogici, gli altri operatori che a vario titolo prestano servizio in istituto ed in generale le figure di ascolto. Basti pensare che un numero elevatissimo di capi di imputazione nei confronti del signore sono per reati commessi in carcere, e ciò dovrebbe far riflettere su uno strumento che evidentemente non ottiene lo scopo che si prefigge: aumentare l’ordine e la sicurezza in carcere”.

A livello territoriale, la collaborazione con i Garanti comunali e regionali è aumentata non solo in termini quantitativi, ma si è progressivamente rafforzata anche a livello qualitativo, con un tasso di risposta sempre più elevato, riscontri alle segnalazioni sempre più dettagliati e frequenti aggiornamenti successivi sui casi segnalati. Delle 54 segnalazioni inviate nel 2025, oltre il 60% (33) ha avuto riscontro, il più delle volte con una comunicazione di presa in carico del caso. Non essendoci ovviamente alcun obbligo da parte dei Garanti, l’elevata percentuale di risposta può essere letta come un segnale di legittimazione dell’attività dell’organismo, frutto del lavoro portato avanti negli anni con costanza e attenzione. Dietro ogni segnalazione trasmessa vi è una cospicua raccolta di informazioni tramite contatti con i parenti e – se presente – con il legale dell’interessato, per far sì che quanto riportato sia il più possibile aderente alla realtà. Non potendo riscontrare direttamente la situazione, le segnalazioni si limitano ovviamente a riportare le circostanze riferite, rimettendo ai singoli Garanti le valutazioni in merito ad eventuali azioni da intraprendere. Per le loro prerogative di interlocuzione diretta con le direzioni degli Istituti penitenziari e accesso a colloqui con persone detenute, spetterà loro accertare la situazione ed eventualmente attivarsi per affrontarne le criticità.
In base all’ente territoriale per il quale operano, i Garanti hanno aree di competenza specifiche. Se ad esempio il caso riguarda questioni di tipo sanitario, la segnalazione sarà trasmessa anzitutto al Garante regionale. E’ ad esempio quanto fatto per un signore detenuto nel carcere di Augusta, in contatto da tempo con il Difensore Civico per diverse problematiche, da ultimo di carattere medico. A inizio 2025 il signore comunica di aver scoperto di avere un tumore alla cavità orale e per questo di aver richiesto diverse volte esami approfonditi. Il medico dentista dell’Istituto gli aveva fatto presente come il tumore stesse peggiorando molto velocemente, rischiando di espandersi fino a raggiungere la zona cerebrale, arrivando a compromettere eventualmente la vista. Lo stesso medico avrebbe anche riferito di aver sollecitato per la terza volta l’amministrazione penitenziaria affinché il signore venisse operato, senza mai ottenere riscontro. Il caso viene quindi segnalato d’urgenza dal Difensore Civico al Garante della Regione Sicilia, il quale risponde a stretto giro comunicando di aver contattato le autorità competenti per attenzionare la situazione e per riferire in merito alle condizioni sanitarie del signore e alle eventuali iniziative intraprese. Dopo neanche un mese, il Garante torna a scrivere al Difensore Civico segnalando l’avvenuto esame di biopsia necessario per valutare lo stato del tumore e un eventuale intervento per la sua rimozione.

Se la questione riguarda invece problematiche di tipo assistenziale o amministrativo, il primo interlocutore sarà il Garante comunale. A Trento, ad esempio, a seguito di una nostra segnalazione, il Garante ha incontrato un signore da poco trasferito nell’Istituto a seguito di disordini avvenuti nel carcere di Genova, per i quali era stato collocato in isolamento. Non avendo niente con sé, il signore aveva ricevuto giusto qualche indumento da altre persone detenute. Il Garante lo ha aiutato a recuperare tutti i suoi effetti personali, rimasti nel carcere di provenienza. Un altro efficace intervento a livello comunale è quello intrapreso dal Garante di Oristano che, riscontrando una nostra segnalazione, ha sollecitato azioni per risolvere il malfunzionamento del sistema di riscaldamento e altre criticità di manutenzione. La segnalazione partiva da una lettera collettiva a firma di decine di persone detenute nel carcere sardo che, tra le varie cose, lamentavano l’inagibilità delle celle per infiltrazione d’acqua, con conseguente muffa e umidità, riscaldamento pressoché assente e materassi scaduti.

Per le questioni che esulano materie di competenza specifica, come ad esempio condizioni di detenzione o timori legati alla sicurezza della persona, le segnalazioni possono essere mandate ad entrambe le tipologie di Garanti territoriali, in base alle circostanze del caso. Soprattutto per le situazioni più delicate, nei territori dove è presente sia un Garante regionale che uno comunale, la segnalazione viene comunque trasmessa ai due uffici, per rendere entrambi a conoscenza della circostanza ed evitare sovrapposizioni. E’ questo il caso di una segnalazione trasmessa per una grave vicenda di rischio suicidario, partita da un’email inviata da una signora a febbraio 2025. “Buongiorno…sono ora tornata dal carcere dove avrei dovuto vedere mio figlio un’ora ….arrivo e mi dicono che e intubato a Mestre per tentato suicidio …questa è la seconda volta che ci prova ….nessuno mi aiuta e lo stato lo sta uccidendo”. Nel giro di poche ore la signora è stata contattata telefonicamente. Questo il resoconto della volontaria incaricata. “Ci ho appena parlato. Era in ospedale, non ha ancora visto il figlio e non sa come sta. Lui è un ragazzo di trent’anni, tossicodipendente, condannato a due anni per furti. Era stato detenuto a Venezia, poi spostato in una comunità da dove è scappato. Ha girato diversi reparti psichiatrici e poco tempo fa è rientrato nel carcere di Venezia. Due settimane fa ha tenanto la prima volta il suicidio, è stato qualche giorno in ospedale e poi riportato in carcere, dove ieri notte ha tentato di nuovo il suicidio. Ieri si sono sentiti al telefono e sembrava tranquillo, oggi è andata per fare il colloquio e gli hanno detto che era in ospedale. Le ho detto che avremmo fatto subito una segnalazione al Garante di Venezia e del Veneto, poi di risentirci domani per aggiornarci su come sta”. Pochi giorno dopo la segnalazione, la Garante comunale risponde quanto segue: “Si comunica che, sia la sottoscritta che i referenti dell’ufficio del garante regionale, hanno preso contatti con la madre del signore per una verifica della situazione e soprattutto per individuare quali progettualità possano essere messe in atto per il figlio. Il ragazzo, già tossicodipendente, è infatti seguito da anni dal SERD di Mestre- Venezia, ha un passato sia di carcere che di comunità dalla quale è scappato, secondo la signora, per inadeguatezza della comunità stessa. Si sono presi inoltre contatti con il Direttore del carcere per sapere perché la madre non fosse stata avvisata, la sera stessa, né dell’accaduto, né del suo ricovero in ospedale. Attualmente il ragazzo è ricoverato in psichiatria e seguito dagli operatori del SERD. Il Direttore, pur ammettendo l’obbligo, dice che per problemi organizzativi dell’Istituto non sono riusciti, quella sera, a recuperare il numero della madre, che lo ha saputo solo il giorno dopo, quando si è recata in carcere. Questa disorganizzazione sarà materia di ulteriore confronto con il Direttore. La madre riferisce inoltre che il nuovo legale al quale si è rivolta, ha fatto istanza al Magistrato, sentiti i servizi che lo seguono, di altro collocamento rispetto a Santa Maria Maggiore, più idoneo ai problemi del ragazzo. Sarà quindi nostra cura monitorare la situazione”.

Altro caso interessante, in cui entrambi i livelli di Garanti sono stati interessati, è quello di un signore detenuto nella Casa Circondariale di Vercelli, segnalato al Difensore Civico da alcune osservatrici di Antigone a seguito di una visita effettuata nell’Istituto a fine agosto 2025. “Nel corso della visita, abbiamo richiesto di accedere al quarto piano, sezione comuni, lato E. Qui abbiamo riscontrato una prima cella completamente inutilizzabile, dichiarata inagibile dal Vicecomandante. Successivamente abbiamo incontrato una seconda cella, anch’essa in condizioni di degrado e sporcizia. Nonostante ci fosse stato riferito che risultava inagibile, all’interno era presente una persona detenuta. Ci è stato comunicato che si trattava di un giovane detenuto di origine africana, affetto da disturbi psichiatrici e ristretto in condizioni di estrema precarietà igienico-sanitaria. La cella risultava infatti priva di branda e lavandino, entrambi distrutti dal signore il giorno precedente. Il materasso era a pezzi, abbandonato sul pavimento insieme a residui alimentari in decomposizione, pochi indumenti e alcune calzature incastrate tra le sbarre della camera detentiva, che emanava cattivi odori. Il signore, durante la nostra visita, non si è mai voltato verso di noi, rimanendo fermo alla finestra. Gli operatori riferiscono che il detenuto conosce anche parzialmente la lingua italiana e che manifesta frequentemente comportamenti disturbanti, quali il denudarsi e il chiedere di urinare nell’ufficio degli educatori. È stato inoltre seguito dalla mediatrice culturale dell’istituto, stimata per la sua conoscenza delle culture africane, la quale ha riferito che la persona reclusa nutre alcune credenze voodoo, rifiuta il dialogo – soprattutto con lei – e non assume la terapia farmacologica poiché teme che lo privi della forza. Il signore si trova nell’istituto da circa un anno e mezzo, in seguito a trasferimento da altra struttura. Durante la nostra permanenza in sezione, diversi compagni di detenzione hanno manifestato forte disagio per la sua presenza, segnalando che si spoglia frequentemente e vive in condizioni igieniche gravemente compromesse creando disagi all’intera sezione. Le condizioni igieniche e strutturali osservate nella camera del sig. Asemota sono risultate gravemente inadeguate e contrarie al principio di umanità in quanto prive delle condizioni minime di vivibilità richieste”. Data la gravità dei fatti riscontrati direttamente dalle osservatrici di Antigone, oltre a segnalare al Garante comunale di Vercelli e al Garante della Regione Piemonte, il caso è stato attenzionato anche al referente Asl dell’Istituto nonché all’Ufficio di Sorveglianza di Vercelli. Nel lavoro del Difensore Civico raramente viene interpellata la magistratura di sorveglianza, se non per questioni di particolare gravità che attengono alle funzioni, ad essa riconosciute dall’articolo 69 dell’ordinamento penitenziario, di tutela dei diritti all’interno dell’istituto di competenza quale organo preposto alla vigilanza sulla legalità dell’esecuzione della custodia penale. A inizio settembre il Garante di Vercelli risponde sostenendo che il caso, particolarmente complesso, è stato seguito congiuntamente dagli operatori penitenziari e sanitari e che, date le difficoltà diagnostiche, è stato reso necessario il trasferimento presso l’Articolazione per la tutela della salute mentale (ATSM) del carcere di Torino. Per questo aggiunge in conoscenza allo scambio anche la Garante comunale del capoluogo piemontese. Dopo tre mesi, la Garante regionale comunica di aver continuato a monitorare la situazione fino a chiedere formali aggiornamenti. Riferisce che, dopo un periodo presso l’ATSM, il signore è tornato alla Casa Circondariale di Vercelli, “dove risulta in discrete condizioni e dove al momento non sono riemersi gli aspetti deliranti che hanno caratterizzato la fase acuta dello scompenso. Ad oggi la situazione risulta puntualmente monitorata dall’area sanitaria e dall’area educativa della Casa Circondariale”. A gennaio 2026 riceviamo una relazione da parte della Direzione e della Capo area trattamentale dell’Istituto, richiesta formalmente dalla magistrata di sorveglianza “in ordine a quanto segnalato dal Difensore Civico”. La nota conferma la complessità del caso e l’estrema fragilità della persona, riconoscendo comunque un miglioramento nelle attuali condizioni di detenzione. “Una elevata componente di disagio è emersa sin dagli interventi di primo ingresso del detenuto in questo Istituto, motivo per il quale egli è stato posto a medio livello di attenzione dallo staff multidisciplinare per un considerevole periodo di tempo, ossia dal 17/07/2024 al 27/11/2024. Dai verbali di staff è in particolare emerso che il detenuto, oltre ad avere notevoli difficoltà linguistiche, risulta essere mentalmente instabile: è disturbato dai rumori e, in base a quanto riferito dalla mediatrice culturale che lo ha sentito a colloquio, deve aver probabilmente subito dei traumi durante e dopo la sua traversata dalla Libia all’Italia. [..] Nonostante il fatto che, ultimamente, il detenuto sia apparso più tranquillo ed incline alla collaborazione, motivo per il quale lo staff ha deciso di revocargli il medio livello di attenzione, questo fatto non è sufficiente per poter classificare I’ Asemota come soggetto completamente immune ai fattori di rischio. Al momento presenta condizioni di discreto compenso. Riceve gli interventi da parte del mediatore culturale e fruisce di spazi di movimento che gli consentono di recarsi spesso nel settore destinato alle attività, ove poter meglio essere monitorato e nel contempo fruire di momenti di socializzazione con i detenuti e gli operatori che frequentano il settore per motivi trattamentali. Condivide la camera di pernottamento con altro detenuto con cui il rapporto si mantiene scevro da conflittualità. Entrambi provvedono alla cura degli spazi assegnati e al bisogno si interviene incaricando altro lavorante”.