di Dario Di Cecca
Quando si parla di volontariato in carcere, ancora troppo spesso si rischia di cadere nell’errore di collocarlo nell’ambito delle attività solidaristiche o tra gli strumenti accessori del trattamento. Si tratterebbe, ovviamente, di una lettura riduttiva: il ruolo riconosciuto al volontariato è uno degli indicatori più significativi del modello di pena adottato da un ordinamento. In un modello chiuso e autosufficiente, governato da logiche custodiali, la presenza della società civile è destinata a restare marginale. In un modello orientato alla rieducazione e al reinserimento sociale, invece, il rapporto con l’esterno diventa elemento costitutivo del trattamento.
L’art. 27, comma 3, della Costituzione non esprime soltanto il principio umanitario della pena, ma introduce, quanto meno indirettamente, un vincolo organizzativo: la rieducazione non può realizzarsi in condizioni di isolamento
L’art. 27, comma 3, della Costituzione, infatti, non esprime soltanto il principio umanitario della pena, ma introduce, quanto meno indirettamente, un vincolo organizzativo: la rieducazione non può realizzarsi in condizioni di isolamento. Reinserire significa reimmettere nella comunità, e ciò implica un’interazione strutturale tra istituzione penitenziaria e società. Ne deriva che un carcere completamente chiuso è incompatibile con il principio rieducativo. In questa prospettiva, il volontariato rappresenta uno dei canali attraverso cui si attua concretamente il mandato costituzionale. Esso introduce relazioni non riconducibili alla logica custodiale, riduce l’autoreferenzialità dell’istituzione e consente il mantenimento di un contatto con la società esterna.
Tuttavia, la inevitabile tensione tra funzione rieducativa della pena ed esigenza di garantire ordine e sicurezza negli istituti è stata recentemente acuita dagli ultimi interventi amministrativi in materia di volontariato in carcere. Il rafforzamento dei controlli e la crescente proceduralizzazione pongono un problema che non è soltanto organizzativo, ma costituzionale: fino a che punto è possibile comprimere gli spazi di relazione senza incidere sulla sostanza del principio rieducativo?
La legge 26 luglio 1975, n. 354 segna il momento in cui il principio costituzionale della rieducazione viene tradotto in architettura normativa. Il concetto cardine introdotto dalla riforma è quello di trattamento, inteso come insieme di interventi finalizzati alla rieducazione e al reinserimento sociale del condannato. L’art. 15 o.p. ne individua gli elementi fondamentali (istruzione, lavoro, religione, attività culturali e ricreative, contatti con il mondo esterno e rapporti con la famiglia) delineando un modello in cui la relazione con la società non è accessoria, ma componente strutturale.
In questo quadro si colloca l’art. 17 o.p., che prevede espressamente la partecipazione della comunità esterna all’azione rieducativa. La disposizione stabilisce che la finalità del reinserimento sociale «deve essere perseguita anche sollecitando ed organizzando la partecipazione di privati e di istituzioni o associazioni pubbliche o private all’azione rieducativa». Il contenuto della norma è chiaro: non introduce una mera facoltà, ma un obbligo organizzativo in capo all’amministrazione penitenziaria.
La partecipazione esterna viene quindi qualificata come parte integrante del trattamento, in coerenza con l’art. 27 o.p., che valorizza il mantenimento e lo sviluppo dei contatti con il mondo esterno come strumenti essenziali del reinserimento sociale.
Accanto a questa previsione generale, l’art. 78 o.p. disciplina la figura degli assistenti volontari, prevedendo che persone idonee possano essere autorizzate a collaborare all’opera di assistenza e di educazione. Si tratta di una figura distinta dagli operatori professionali interni e dagli esperti di cui all’art. 80 o.p. (psicologi, criminologi, assistenti sociali), che operano a titolo professionale. Il volontario, invece, agisce a titolo gratuito e in posizione di collaborazione, ma all’interno di un quadro formalmente riconosciuto.
L’apertura alla società civile è riconosciuta come necessaria per la realizzazione del principio rieducativo, ma è contestualmente sottoposta a controllo e integrazione nel sistema amministrativo
Un elemento essenziale della riforma, tuttavia, è la scelta di una apertura “mediata”. L’ingresso dei soggetti esterni non è lasciato all’iniziativa spontanea, ma è subordinato a procedure di autorizzazione e a forme di vigilanza. L’apertura alla società civile è riconosciuta come necessaria per la realizzazione del principio rieducativo, ma è contestualmente sottoposta a controllo e integrazione nel sistema amministrativo. È proprio questo equilibrio che, nel tempo, verrà progressivamente ridefinito attraverso regolamenti e circolari. Ed è su questo terreno che si colloca oggi il nodo critico: il rischio che l’intensificazione dei controlli amministrativi, pur legittima in sé, finisca per incidere sulla sostanza della partecipazione esterna, riducendo uno degli strumenti attraverso cui si realizza concretamente il principio rieducativo.
La riforma del 1975 istituzionalizza l’apertura del carcere alla comunità esterna, ma non ne esaurisce la disciplina. Negli anni successivi, l’ingresso dei soggetti esterni viene progressivamente sottoposto a una crescente formalizzazione amministrativa.
Un primo passaggio significativo è rappresentato dalla prassi amministrativa degli anni Novanta, e in particolare dalla circolare del DAP del 16 luglio 1997, che interviene a sistematizzare le modalità di “Partecipazione della comunità esterna alla vita detentiva intramurale”.
La circolare insiste su alcuni elementi che diventeranno centrali negli sviluppi successivi: la necessità di una valutazione preventiva dell’idoneità dei volontari, il coordinamento con gli operatori istituzionali, la riconduzione delle attività a obiettivi trattamentali espliciti, il potere autorizzatorio in capo ai Provveditorati regionali. Il volontariato viene così sempre più sottratto a una dimensione spontanea e ricondotto entro un quadro organizzativo definito dall’amministrazione.
Questa linea trova una sistematizzazione organica con il regolamento di esecuzione approvato con d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, che dà attuazione alla legge del 1975 e disciplina in modo più puntuale la partecipazione della comunità esterna.
L’art. 68 del regolamento riprende e specifica l’art. 17 o.p., stabilendo che la partecipazione di privati e associazioni all’azione rieducativa deve essere promossa e organizzata dall’amministrazione penitenziaria, attraverso iniziative coordinate con la direzione dell’istituto e inserite nel programma trattamentale, rafforzando il carattere non occasionale ma strutturato dell’apporto esterno.
Più specificamente, l’art. 120 del regolamento disciplina la posizione degli assistenti volontari di cui all’art. 78 o.p., prevedendo che essi siano autorizzati dal magistrato di sorveglianza su proposta della direzione dell’istituto. La norma stabilisce la durata annuale dell’autorizzazione, la sua rinnovabilità e la possibilità di revoca, configurando un titolo non stabile ma periodicamente verificato.
Si consolida così un modello a doppio livello, nel quale la partecipazione del volontario è subordinata a un duplice filtro: organizzativo-amministrativo e trattamentale-giurisdizionale
Il contenuto dell’art. 120 evidenzia con chiarezza la struttura del procedimento: da un lato, una valutazione amministrativa preliminare sull’idoneità del soggetto e sulla compatibilità dell’attività con l’organizzazione dell’istituto; dall’altro, un intervento del magistrato di sorveglianza, che autorizza la collaborazione in funzione del trattamento individuale. Si consolida così un modello a doppio livello, nel quale la partecipazione del volontario è subordinata a un duplice filtro: organizzativo-amministrativo e trattamentale-giurisdizionale.
Nel complesso, tra la fine degli anni Novanta e l’adozione del regolamento del 2000, si compie un passaggio significativo: l’apertura introdotta nel 1975 viene progressivamente amministrativizzata. Il volontariato resta riconosciuto come componente del trattamento, ma la sua attuazione è sempre più mediata da procedure, autorizzazioni e verifiche preventive. Viene introdotto un grado crescente di formalizzazione che può incidere sulla flessibilità e sulla capacità di adattamento delle iniziative, elementi che costituiscono una componente essenziale dell’azione del volontariato.
È su questa tensione – tra integrazione nel sistema e progressiva rigidità procedurale – che si innestano gli sviluppi più recenti. Le circolari del 2025, dunque, se non rappresentano una cesura, si inseriscono nel solco di una linea evolutiva già tracciata, che tende a rafforzare il controllo amministrativo sulla partecipazione della comunità esterna, ma ne rappresentano un passaggio ulteriore, per intensità e per effetti.
Prima di passare all’esame dei recenti provvedimenti del DAP, uno sguardo ai dati disponibili sul volontariato penitenziario rispetto agli ultimi anni può consentire di cogliere con chiarezza sia la consistenza numerica del fenomeno sia la sua vulnerabilità rispetto alle condizioni organizzative dell’accesso agli istituti.
Nel 2019, ultimo anno prima dell’emergenza sanitaria, si registra il livello più elevato di partecipazione, con 19.500 volontari autorizzati a operare negli istituti penitenziari
Nel 2019, ultimo anno prima dell’emergenza sanitaria, si registra il livello più elevato di partecipazione, con 19.500 volontari autorizzati a operare negli istituti penitenziari. Si tratta di un dato significativo, che testimonia una crescita progressiva del volontariato nel decennio precedente e ne conferma il radicamento strutturale all’interno del sistema dell’esecuzione penale.
L’impatto della pandemia determina una contrazione molto marcata di questa presenza. Le restrizioni all’accesso agli istituti incidono direttamente sulla possibilità di svolgere attività dall’esterno, producendo un calo drastico del numero dei volontari attivi. Nel 2021, infatti, il numero si attesta intorno a 11.800 unità, segnando una riduzione consistente rispetto al dato pre-pandemico1.
I numeri hanno ripreso a crescere progressivamente superata la fase pandemica, sino a giungere, secondo le ultime rilevazioni del DAP, a superare attualmente le diciottomila unità.
I dati del DAP per il 2025 mostrano innanzitutto una netta prevalenza dei soggetti esterni ex art. 17 o.p., pari a 17.495 unità, rispetto agli assistenti volontari ex art. 78 o.p., che sono 771. Il rapporto è quindi fortemente sbilanciato a favore delle forme di partecipazione organizzata.
Per quanto riguarda la distribuzione per attività tra i soggetti ex art. 17 o.p., il numero più elevato si registra nelle attività sportive, ricreative e culturali (7.632), seguite dal sostegno alla persona e alle famiglie (5.072), dalle attività religiose (2.730) e infine dalla formazione lavoro (2.061).
Una distribuzione analoga, ma su scala molto più ridotta, si riscontra tra gli assistenti volontari ex art. 78 o.p.: 458 nel sostegno alla persona, 146 nelle attività religiose, 124 nelle attività culturali e ricreative, e 43 nella formazione lavoro.
Un ulteriore elemento quantitativo riguarda la composizione interna dei volontari: la maggioranza è costituita da soggetti appartenenti ad associazioni o enti (15.678 su 17.495), mentre gli altri rappresentano una quota minoritaria (1.817).
Nel complesso, i dati evidenziano un sistema numericamente consistente, con una forte concentrazione nelle attività relazionali e culturali e una marcata prevalenza delle forme organizzate di volontariato rispetto a quelle individuali.
Tra i volontari ex art. 17 o.p. si segnalano anche le 92 persone che attualmente fanno parte degli Sportelli di informazione legale dell’Associazione Antigone, attivati a partire dal 2012 negli istituti penitenziari dislocati in diverse Regioni italiane (Campania, Lazio, Marche, Puglia, Sicilia). Gli Sportelli di Antigone svolgono attività di orientamento, supporto e tutela dei diritti delle persone detenute, offrendo gratuitamente informazioni in materia di esecuzione penale, benefici penitenziari, misure alternative, accesso alle cure, documentazione amministrativa e condizioni di detenzione. Nessuno Sportello entra mai nel merito del processo, né può in alcun modo gestire questioni afferenti alla difesa legale della persona, ma attraverso colloqui individuali e attività di assistenza svolta anche all’esterno degli istituti, i volontari operano come punto di raccordo tra carcere e società civile, contribuendo non solo alla tutela concreta dei diritti, ma anche al mantenimento di relazioni significative con l’esterno2.
Grazie ai dati raccolti dall’Osservatorio di Antigone è, inoltre, possibile avere un ulteriore quadro anche sulla distribuzione dei volontari negli istituti italiani, da cui emergono alcune significative differenze territoriali. Dalle informazioni acquisite in occasione delle centodue visite effettuate nell’arco del 2025, infatti, si ricava che, con riferimento ai soli istituti visitati, la media del numero di volontari per ogni 100 detenuti è pari a 28. La distribuzione non è, tuttavia, omogenea: nelle Regioni del Nord-ovest (Valle d’Aosta, Liguria, Lombardia, Piemonte) sono stati censiti 17 volontari ogni 100 detenuti; nel Nord-est (Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna) 34,6; nel Centro (Toscana, Umbria, Marche, Lazio) 43; nel Sud (Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria) 20,7; nelle Isole (Sicilia, Sardegna) 10 ogni 100 detenuti.
Questi dati, ovviamente, non sono (ancora) influenzati dalla più recente disciplina amministrativa del volontariato penitenziario. Occorre prendere le mosse dalla circolare del 15 aprile 2025, la quale si muove lungo due direttrici principali: da un lato, la razionalizzazione delle procedure autorizzatorie; dall’altro, il rafforzamento del coordinamento tra i diversi livelli dell’amministrazione.
Sotto il primo profilo, viene richiesto che le iniziative trattamentali con partecipazione di soggetti esterni siano oggetto di una programmazione più strutturata e di una istruttoria più puntuale. Le direzioni degli istituti sono chiamate a formalizzare con maggiore precisione i progetti, indicando finalità, modalità di svolgimento, soggetti coinvolti e compatibilità con l’organizzazione interna.
Sotto il secondo profilo, la circolare introduce un rafforzamento del ruolo degli uffici sovraordinati, in particolare dei Provveditorati regionali, nel monitoraggio e nella valutazione delle attività. Tuttavia, questo rafforzamento del coordinamento si traduce anche in un primo spostamento dell’asse decisionale, che tende ad allontanarsi dal livello dell’istituto.
È proprio su questo terreno che si innesterà, pochi mesi dopo, la nota del 21 ottobre 2025, che accentua e radicalizza una tendenza già presente. Essa prevede che, negli istituti in cui siano presenti circuiti a gestione dipartimentale – in particolare Alta Sicurezza, collaboratori di giustizia e 41-bis – ogni iniziativa trattamentale debba essere sottoposta alla DGDT, anche quando destinata a detenuti appartenenti alla media sicurezza: la presenza di una sezione “sensibile” determina un effetto attrattivo della competenza autorizzatoria verso il centro.
La stessa nota rafforza il livello di dettaglio richiesto per l’istruttoria, imponendo l’indicazione preventiva di una serie articolata di elementi: caratteristiche dell’evento, numero e tipologia dei detenuti coinvolti, elenco nominativo dei partecipanti esterni, parere della direzione e del gruppo di osservazione e trattamento. L’esigenza di trasparenza e di controllo si traduce così in un aggravamento procedurale, mentre la richiesta di presentazione con “congruo anticipo” resta priva di una determinazione temporale precisa.
Accanto alla centralizzazione e all’intensificazione dell’istruttoria, la nota ribadisce un ulteriore principio: l’organizzazione delle attività deve rimanere in capo all’amministrazione penitenziaria, evitando forme di esternalizzazione della programmazione. L’apporto della società civile è ammesso, ma deve svolgersi entro un perimetro definito e governato dall’istituzione.
Non sono mancate, sin da subito, critiche da parte di tutti i principali operatori del sistema dell’esecuzione penale.
Sposta il baricentro decisionale dal livello locale a quello centrale, riducendo il ruolo delle direzioni degli istituti e dei provveditorati, cioè dei soggetti più vicini alla realtà concreta
In primo luogo, è stata evidenziata la centralizzazione delle competenze: l’attrazione alla DGDT delle autorizzazioni negli istituti con circuiti a gestione dipartimentale sposta il baricentro decisionale dal livello locale a quello centrale, riducendo il ruolo delle direzioni degli istituti e dei provveditorati, cioè dei soggetti più vicini alla realtà concreta.
In secondo luogo, è stato segnalato un aggravamento procedurale: la richiesta di istruttorie molto dettagliate, unita alla mancanza di termini certi (il riferimento al “congruo anticipo”), introduce incertezza e rende più difficile programmare le attività trattamentali, con possibili ricadute sulla loro continuità.
Un terzo profilo ha riguardato il rapporto tra amministrazione e magistratura di sorveglianza: l’uso del termine “autorizzazione” da parte del DAP ha sollevato dubbi su una possibile sovrapposizione con le competenze attribuite dall’art. 78 o.p. al magistrato.
Il punto più rilevante, però, riguarda gli effetti concreti: pur senza vietare le attività, la nota ha reso più oneroso e meno prevedibile il loro svolgimento. Il rischio, effettivamente riscontrato sin da subito in diversi casi nell’attuazione pratica, è quello di una riduzione di fatto delle iniziative con partecipazione esterna.
La circolare del 1° dicembre 2025 interviene su questo assetto cercando di introdurre alcuni elementi di chiarimento e di riequilibrio. In primo luogo, precisa che il ruolo dell’amministrazione si esprime attraverso un nulla osta, distinto dal potere autorizzatorio, che resta in capo al magistrato di sorveglianza. Viene così ricondotta a sistema la distinzione tra verifica amministrativa di compatibilità organizzativa e valutazione giurisdizionale del profilo trattamentale.
In secondo luogo, la circolare introduce termini procedimentali certi: le richieste devono essere presentate almeno sette giorni prima dell’evento e devono essere evase entro due giorni lavorativi, al fine di evitare che la centralizzazione produca un rallentamento sistemico delle attività.
Resta tuttavia fermo l’impianto introdotto dalla nota di ottobre: la competenza centrale per gli istituti con circuiti differenziati e la conseguente articolazione del procedimento su più livelli. Nel complesso, il quadro che emerge è quello di una stabilizzazione del modello, più che di una sua revisione. Il sistema diventa più definito nei suoi passaggi, ma anche più strutturato e, in alcuni casi, più oneroso.
Restano dunque aperti numerosi profili problematici.
Il primo riguarda i tempi: anche in presenza di termini formali, l’allungamento della filiera decisionale può incidere sulla realizzazione concreta delle attività.
Il secondo concerne la distribuzione delle competenze: lo spostamento verso il centro riduce il margine decisionale dei livelli territoriali e delle direzioni degli istituti, che sono i soggetti più prossimi alla gestione quotidiana del trattamento.
Il terzo, più rilevante, attiene all’effettività del principio rieducativo: se la partecipazione della comunità esterna diventa più complessa da attivare, il rischio è una riduzione, anche indiretta, delle occasioni di apertura.
Un sistema eccessivamente gravato da passaggi autorizzatori e da verifiche preventive può incidere sulla continuità e sulla flessibilità delle attività, elementi che costituiscono una componente essenziale del volontariato, con il rischio che l’equilibrio delineato dall’ordinamento del 1975 alla luce dei principi costituzionali si sposti progressivamente verso una logica prevalentemente custodiale.
Per le attività trattamentali rivolte ai detenuti della media sicurezza, il nulla osta torni ad essere richiesto agli organi territoriali dell’amministrazione
Proprio in coincidenza con la chiusura del presente contributo, il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria è nuovamente intervenuto sulla materia con la lettera-circolare del 6 maggio 2026, dedicata alla valutazione degli effetti applicativi delle disposizioni introdotte tra ottobre e dicembre 2025. L’atto non abroga integralmente il modello delineato dalle precedenti circolari, ma ne ridimensiona significativamente la portata, segnando un parziale riequilibrio rispetto alla forte centralizzazione introdotta nei mesi precedenti. In particolare, la nuova circolare valorizza maggiormente il ruolo dei Provveditorati regionali e delle direzioni degli istituti, prevedendo che, per le attività trattamentali rivolte ai detenuti della media sicurezza, il nulla osta torni ad essere richiesto agli organi territoriali dell’amministrazione e non più direttamente alla Direzione generale detenuti e trattamento.
La circolare afferma di fondare questa scelta su una ricognizione statistica relativa all’andamento delle attività trattamentali nel triennio 2023-2025, evidenziando un incremento della partecipazione della popolazione detenuta, delle attività culturali, ricreative e laboratoriali e del numero complessivo degli eventi organizzati negli istituti. Tuttavia, il richiamo a tali dati presenta alcuni profili problematici. Gli indicatori utilizzati dal Dipartimento si riferiscono infatti all’intero anno 2025, mentre gli effetti concreti delle note del 21 ottobre e del 1° dicembre 2025 avrebbero potuto manifestarsi soltanto nel periodo successivo alla loro entrata in vigore. Ne consegue che i dati richiamati dalla circolare del maggio 2026 non sembrano idonei, almeno sul piano metodologico, a dimostrare in modo convincente l’assenza di effetti restrittivi derivanti dal nuovo modello autorizzatorio.
Analoga considerazione riguarda il dato, valorizzato dal Dipartimento, secondo cui la DGDT avrebbe rilasciato il 100% dei nulla osta richiesti per le attività trattamentali rivolte ai detenuti della media sicurezza. Se, come affermato dalla stessa amministrazione, nessuna richiesta sarebbe stata rigettata, resta inevitabilmente aperta la questione relativa alla effettiva necessità del forte accentramento introdotto nel 2025 e del conseguente aggravamento procedurale. Proprio questo passaggio sembra confermare, indirettamente, una delle principali critiche formulate nei confronti delle circolari del 2025: il rischio che l’intensificazione dei controlli amministrativi si traduca non tanto in un effettivo rafforzamento della sicurezza, quanto in un irrigidimento della filiera decisionale e in una compressione indiretta della capacità progettuale delle direzioni degli istituti e dei soggetti del volontariato.
Nonostante tali criticità, la nuova circolare appare comunque significativa nella misura in cui segna un parziale superamento della logica fortemente accentrata inaugurata nell’autunno del 2025. Il lessico dell’atto si sposta infatti dal piano del controllo preventivo verso quello del monitoraggio, della diffusione delle “buone pratiche” e della valorizzazione delle esperienze trattamentali maturate nei singoli istituti. Pur mantenendo fermo il principio della verifica preventiva delle esigenze di sicurezza, il nuovo intervento sembra dunque tentare un riequilibrio tra coordinamento centrale, autonomia organizzativa degli istituti e partecipazione della società civile alle attività trattamentali.