Oltre la scarsità dei posti: nodi irrisolti e sovrapposizioni penali nel sistema REMS

Evidenze empiriche e tendenze recenti

Ogni aggiornamento statistico sulle REMS è anche, inevitabilmente, una verifica dello stato di salute di una riforma ancora considerata incompiuta. A oltre un decennio dalla legge 81/2014, il sistema che avrebbe dovuto sancire il definitivo superamento della logica manicomiale-giudiziaria si trova ancora a fare i conti con alcuni nodi irrisolti, sia strutturali che organizzativi, che i dati continuano a mettere in evidenza.
I numeri del 2025 non fanno eccezione, confermano alcune tendenze già consolidate negli anni precedenti e ne introducono di nuove, che meritano un’attenta lettura. Al 31 dicembre 2025, le REMS attive sul territorio nazionale sono 31, con una capienza complessiva dichiarata di 709 posti. Le presenze registrate ammontano a 609 pazienti, con un tasso di occupazione dell’85,9%. La ripartizione per genere si conferma marcatamente asimmetrica: gli uomini rappresentano infatti l’89% della popolazione presente nelle Residenze (542 pazienti), le donne solo l’11% (67 pazienti). Sul piano della cittadinanza, i pazienti italiani costituiscono il 75,53% del totale (460 persone), mentre quelli stranieri raggiungono il 24,47%, pari a 149 unità. Sul punto, il confronto con gli anni precedenti restituisce un quadro in progressiva evoluzione. La componente straniera mostra nel medio periodo una traiettoria di crescita tutt’altro che trascurabile: dai 79 pazienti stranieri censiti nel 2020 si è passati a 104 nel 2022, a 131 nel 2023, fino ai 144 del 2024 e ai 149 del 2025, con un incremento complessivo che supera il 90% nell’arco di cinque anni, quasi un raddoppio in termini assoluti, a fronte di una variazione assai più contenuta nel numero totale di presenze.
La lettura di questo dato, tuttavia, richiede di andare oltre la semplice rilevazione numerica, interrogandosi sulle traiettorie attraverso cui i pazienti stranieri accedono alle REMS. Pur persistendo un divario significativo tra l’incidenza degli stranieri nella popolazione detenuta in senso lato e quella registrata nelle strutture REMS, i dati più recenti suggeriscono che tale divario tenda progressivamente a ridursi. Ciò che colpisce maggiormente, però, non è tanto la quota in sé, quanto il canale attraverso cui questa popolazione vi approda. Secondo i dati raccolti dal sistema SMOP², il 35% dei pazienti stranieri in REMS proviene direttamente dal circuito carcerario, a fronte del 21% registrato per i pazienti italiani. Questo scarto riflette verosimilmente una differenza strutturale nei percorsi di accesso alle misure terapeutiche. Per i pazienti italiani, il percorso verso la REMS passa più frequentemente attraverso i canali territoriali: una diagnosi psichiatrica preesistente, una presa in carico da parte dei servizi di salute mentale, una rete familiare o sociale che consente l’attivazione di misure alternative prima o indipendentemente dalla detenzione. Per i pazienti stranieri questi canali risultano spesso meno accessibili o del tutto assenti. Le barriere linguistiche e il più limitato accesso ai servizi psichiatrici territoriali potrebbero rendere più probabile che il disturbo mentale emerga, o venga riconosciuto, soltanto nel momento in cui la persona si trova già in custodia cautelare. Se il carcere costituisce per alcuni il primo luogo in cui il bisogno psichiatrico viene intercettato, è lì che si innesca il percorso che conduce alla REMS, anziché attraverso una presa in carico territoriale precoce. Le REMS sembrano così continuare a svolgere, nei confronti del carcere, una funzione di accentramento analoga a quella che in passato era propria degli OPG. Il ricovero in REMS, che la legge 81/2014 configura come misura eccezionale e residuale, utilizzabile solo quando non siano praticabili soluzioni terapeutiche territoriali alternative, rischia invece di trasformarsi in una risposta ordinaria ai bisogni psichiatrici della popolazione detenuta. In questo modo, il problema della salute mentale in carcere viene spostato altrove, anziché essere affrontato attraverso una presa in carico effettiva da parte dei servizi psichiatrici territoriali e dei servizi di salute mentale all’interno degli istituti penitenziari.

La condizione giuridica dei pazienti in REMS

Tra gli aspetti più rilevanti e controversi emersi dall’analisi del sistema REMS figura la composizione della popolazione ricoverata sotto il profilo della posizione giuridica. I dati al 2025 mostrano che, sui 609 pazienti presenti, 307 (50,4%) sono soggetti a misura di sicurezza definitiva ai sensi dell’art. 222 c.p., mentre 275 (45,2%) si trovano in regime provvisorio ex art. 206 c.p., ancora nell’ambito di un procedimento penale in corso. A questi si aggiungono 27 (4,4%) casi riconducibili a sospensione o trasformazione della misura di sicurezza.
Il dato relativo alle misure provvisorie assume particolare rilievo. Esse rappresentano oggi oltre il 42–45% della popolazione REMS, una quota significativamente superiore rispetto a quella riscontrabile nel circuito penitenziario ordinario, dove le persone in attesa di giudizio si attestano intorno al 26–27%, già tra i valori più elevati in Europa. Questo scarto segnala uno squilibrio strutturale non privo di implicazioni sistemiche. In linea teorica, infatti, le misure provvisorie dovrebbero essere applicate solo in via residuale, nei casi in cui le alternative territoriali risultino inadeguate a garantire sia i bisogni di cura sia la gestione della pericolosità sociale.³
Tuttavia, i dati evidenziano una tendenza consolidata in senso opposto: il ricorso alla REMS in fase provvisoria appare infatti sempre più sistematico, configurandosi di fatto come soluzione ordinaria.⁴

Le misure definitive mostrano infatti una sostanziale stabilità mentre quelle provvisorie registrano una crescita progressiva, particolarmente marcata a partire dal 2020. Ne deriva una progressiva convergenza tra le due componenti: se nel 2016 il divario era ancora significativo, nel 2025 esso risulta fortemente ridotto. Questo andamento segnala perciò non solo un incremento in termini assoluti delle misure provvisorie, ma anche una loro crescente incidenza relativa all’interno del sistema. In termini interpretativi, tale evoluzione suggerisce una trasformazione della funzione delle REMS da luoghi prevalentemente destinati all’esecuzione di misure definitive a spazi sempre più utilizzati nella fase cautelare, con il rischio di una anticipazione della risposta custodiale. ⁵ Le ragioni di questa tendenza sono molteplici. In primo luogo, i soggetti destinatari di provvedimenti provvisori risultano frequentemente sconosciuti ai servizi di salute mentale territoriali, salvo sporadici contatti pregressi non necessariamente connessi all’evento delittuoso. Ciò rende particolarmente complessa l’elaborazione di Programmi Terapeutico-Riabilitativi Individuali (PTRI) praticabili. A questo si aggiunge la carenza di un dialogo precoce e strutturato tra autorità giudiziaria e servizi sanitari nelle fasi iniziali del procedimento. In assenza di informazioni concrete sulle risorse territoriali disponibili -o sulla base di perizie che tendono ancora ad associare automaticamente incapacità di intendere e volere, pericolosità sociale e necessità di una misura detentiva- la REMS finisce così per imporsi come soluzione di default. Ne deriva uno slittamento funzionale da extrema ratio a opzione privilegiata.
In questo quadro appare perciò cruciale rafforzare il coordinamento tra sistema giudiziario e servizi sanitari sin dalle fasi preliminari, al fine di orientare tempestivamente verso soluzioni meno custodiali e più coerenti con i bisogni terapeutici individuali.

Un dato di particolare rilevanza – anche trattato successivamente e rispetto ad altro profilo – è proprio la rilevazione della consistenza in lista di attesa delle persone presenti in carcere cum titulo.
Analizzando i dati delle Regioni che utilizzano più dettagliatamente il Sistema SMOP, ben 124 persone sulle 222 “Temporaneamente Non Inseribili in REMS” risultano legittimamente presenti in carcere per la coesistenza di una misura di sicurezza detentiva – disposta per un reato per cui si è stati prosciolti – con una o più pene o misure cautelari – disposte per altri concomitanti reati per cui si stati ritenuti imputabili o addirittura condannati.⁸ Nelle stesse Regioni sono solo 35 le persone presenti in carcere sine titulo e in attesa di ingresso in REMS, cioè solo il 22% dei presenti in carcere per i quali è stata disposta una misura di sicurezza REMS.

I soggetti cum titulo e le sovrapposizioni penali

Per anni l’attenzione della dottrina e del dibattito pubblico si è concentrata prevalentemente sulla condizione dei detenuti sine titulo, ossia di coloro che, pur avendo espiato la pena, continuano a essere trattenuti in carcere in attesa dell’esecuzione di una misura di sicurezza. Meno esplorata, ma non certo meno problematica, è invece la posizione dei soggetti cum titulo inseriti in lista d’attesa per l’accesso alle REMS, che rappresenta oggi uno dei punti di maggiore incoerenza dell’assetto delineato dalla legge n. 81/2014.
Si tratta di persone per le quali è stata formalmente disposta una misura di sicurezza detentiva ma che, in concreto, non possono essere immediatamente inserite in REMS anche in caso di disponibilità di posti, permanendo così in una condizione di sospensione giuridica e materiale. Si tratta di quei casi in cui coesistono, sul medesimo soggetto ed allo stesso tempo, valutazioni giudiziarie differenti in ordine alla capacità di intendere e di volere. Non sono infrequenti, infatti, situazioni nelle quali un giudice ritiene il soggetto imputabile e lo condanna a una pena detentiva, mentre un diverso procedimento, o una successiva valutazione peritale, conduce all’applicazione di una misura di sicurezza psichiatrica fondata sull’infermità mentale. In tali ipotesi il soggetto finisce per permanere legittimamente ma paradossalmente sia in carcere che nella lista di attesa REMS, senza che il sistema riesca a sciogliere la contraddizione di fondo: o il soggetto in un dato momento è imputabile e dunque destinatario della pena, oppure non lo è e necessita, nello stesso momento e prioritariamente, di un percorso terapeutico-assistenziale. La coesistenza di entrambi i dispositivi produce un effetto di sovrapposizione afflittiva che mette radicalmente in crisi la coerenza del doppio binario penale-psichiatrico. Non meno critica risulta, inoltre, la prassi di richiedere — e talora di dare esecuzione — a distanza di anni dalla valutazione, a una misura di sicurezza disposta nei confronti di una persona prosciolta e ritenuta socialmente pericolosa solo al tempo del giudizio e non anche al momento dell’esecuzione. Tali percorsi giudiziari rendono manifesta una problematica strutturale del sistema penale che, impiegando i medesimi strumenti per la gestione tanto delle pene quanto delle misure di sicurezza, non consente un’esecuzione appropriata e, per le persone prosciolte per infermità mentale, rispettosa della preminenza del diritto alla tutela della salute.
Ed è proprio in questo senso che appaiono particolarmente significativi i rilievi formulati dalla Corte costituzionale nella sent. n. 22 del 2022 con cui ha ribadito l’urgenza di una riforma complessiva del sistema, sottolineando come l’attuale assetto rischi di comprimere illegittimamente la libertà personale dei soggetti coinvolti e produca effetti incompatibili con i principi costituzionali di proporzionalità, legalità e tutela della libertà personale. Il problema, infatti, non riguarda soltanto la scarsità dei posti disponibili o la lunghezza delle liste d’attesa, ma investe la logica stessa del sistema ⁹ nel quale la misura di sicurezza, pensata come extrema ratio terapeutica, rischia di trasformarsi in una prosecuzione differita della risposta penale.¹⁰

Ne deriva così una frizione strutturale tra giudizi differenti che, lungi dal risolversi in una chiara alternativa tra pena e misura di sicurezza, produce una moltiplicazione dei dispositivi di controllo. In questi casi, la pena tende di fatto a precedere e assorbire la misura di sicurezza, generando un effetto cumulativo che supera persino la logica del ne bis in idem. Più che di una duplicazione della risposta sanzionatoria, si è qui di fronte a una forma paradossale di stratificazione afflittiva, un vero e proprio ter bis in idem, in cui il medesimo soggetto viene esposto, in sequenza o simultaneamente, a più regimi di contenimento fondati su presupposti reciprocamente incoerenti. Tale dinamica produce inoltre un evidente rischio di transistituzionalizzazione (Scull, 1977). Il soggetto non viene realmente preso in carico né dal sistema sanitario né da quello penitenziario, ma viene progressivamente trasferito da un’istituzione all’altra (carcere, articolazione psichiatrica, Rems) secondo una logica prevalentemente custodiale. In questo senso, il superamento degli Opg rischia di lasciare spazio non tanto a una reale deistituzionalizzazione, quanto a una riconfigurazione diffusa dei dispositivi di controllo, nei quali la mobilità istituzionale del soggetto sostituisce la precedente concentrazione manicomiale senza superarne integralmente la razionalità di fondo.

Lo stato di attuazione delle implementazioni previste a livello nazionale per la gestione dei pazienti in misura di sicurezza

Come noto, l’attuale regolamentazione nazionale per la complessiva gestione delle persone prosciolte cui è applicata una misura di sicurezza, detentiva o non detentiva, è stata approvata il 30 novembre 2022.
Tra i principali adeguamenti previsti in tutte le Regioni e Province Autonome sono da evidenziare almeno l’istituzione dei Punti Unici regionali (P.U.R.) di coordinamento delle attività, l’adozione di specifici criteri e modalità di gestione della lista di attesa per l’accoglienza in REMS, da monitorare attraverso il Sistema informativo SMOP, e l’attivazione di una Cabina di regia nazionale, integrata con una rappresentanza della Magistratura ordinaria designata dal Consiglio Superiore della Magistratura.
Nel corso del 2025, il Tavolo di Consultazione permanente per la sanità Penitenziaria ha avviato il monitoraggio dell’attuazione dell’Accordo n. 188/CU/2022, i cui esiti, diramati il 5 marzo 2026, includono le informazioni fornite da 17 Regioni e 1 Provincia Autonoma e rilevate in altri due casi, pur in assenza di riscontro alle richieste di monitoraggio, sulla base degli atti pubblici disponibili.
Rispetto all’anno precedente, la regolamentazione risulta ampiamente recepita con formali provvedimenti di 14 Regioni e 1 Provincia Autonoma, su un totale di 21. Nei 18 ambiti territoriali monitorati, l’effettivo avvio delle attività risulta intervenuto in 15 casi – anche se, per il 50%, solo negli ultimi due anni – e sono operativi 13 P.U.R.
Il Sistema informativo SMOP risulta adottato da tutte le Regioni e Province Autonome, con la sola eccezione della Valle d’Aosta, ampiamente utilizzato (in 16 casi) per le attività delle REMS e per la gestione delle liste di attesa uniche regionali, ma ancora con un’estensione molto limitata (5 casi) per il monitoraggio delle misure di sicurezza non detentive.
Diffusa, sebbene con diversificati livelli e modalità, risulta la definizione di procedure di collaborazione tra Servizi sanitari, Magistratura ed Uffici di esecuzione penale esterna (13 ambiti territoriali).
Tra le principali criticità risalta la mancata attivazione della Cabina di Regia nazionale, già formalmente istituita con l’approvazione dell’Accordo 188 del 30 novembre 2022 ma non ancora effettivamente resa operativa, privando così il sistema di un riferimento essenziale per uniformare le prassi e dare idonee soluzioni alle criticità rilevate, per quanto possibile in un contesto che, come più volte ribadito dalla Corte Costituzionale, necessita da lungo tempo di una complessiva riforma.