di Beatrice Verdi
La sola enunciazione della dignità umana, pur riconosciuta ai più alti livelli normativi, non è tuttavia sufficiente a garantire l’effettività dei diritti, se non accompagnata da strumenti concreti di attuazione
Tra il riconoscimento formale di un diritto e la sua effettiva tutela si interpone spesso uno scarto significativo. Tale divario emerge con particolare evidenza nel sistema penitenziario, che, proprio nel momento della sua concreta attuazione, finisce per rinnegare se stesso, svuotando di fatto la portata dei diritti che riconosce. Questo fenomeno è stato efficacemente descritto da Franco Bricola, che individuava nella normativa penitenziaria uno dei settori maggiormente esposti a quelle pratiche attraverso le quali si realizza una forma di illegalità ufficiale: non mediante la violazione aperta della norma, ma attraverso la sua mancata applicazione o la sua manipolazione amministrativa.1 Il paradosso è che tale deficit di effettività persiste in un sistema nel quale il riconoscimento dei diritti dei detenuti non è più oggetto di discussione. Tale riconoscimento, pur trovando fondamento nell’articolo 1 della legge n. 354 del 1975, che garantisce i diritti fondamentali a ogni persona privata della libertà, è il risultato di un lungo processo di «emersione giurisprudenziale» tuttora in corso. 2 In questa evoluzione, un ruolo centrale è stato svolto dalla Corte costituzionale, che già nel 1956 chiariva come la restrizione della libertà personale non possa mai intaccare quel «patrimonio irretrattabile della personalità umana» che appartiene a ogni individuo in quanto tale (Sent. n. 11/1956). La sola enunciazione della dignità umana, pur riconosciuta ai più alti livelli normativi, non è tuttavia sufficiente a garantire l’effettività dei diritti, se non accompagnata da strumenti concreti di attuazione. Il problema dell’effettività non appartiene, infatti, soltanto alla dimensione giuridica, ma investe l’intera organizzazione istituzionale e amministrativa chiamata a rendere quei diritti realmente fruibili. È proprio nello spazio che si apre tra il riconoscimento formale e la concreta possibilità di esercizio dei diritti che si inserisce l’attività degli Sportelli legali di Antigone.
Attraverso l’ascolto diretto dei detenuti, l’assistenza nella predisposizione delle istanze e l’orientamento rispetto agli strumenti di tutela, gli stessi cercano quotidianamente di ridurre quella distanza tra norma e prassi che troppo spesso trasforma il diritto in una garanzia meramente formale. L’esperienza maturata nello Sportello attivo presso la Casa circondariale di Regina Coeli consente di osservare con particolare evidenza tale fenomeno. I casi che verranno esaminati — l’accesso ai colloqui intimi e il rinnovo dei documenti d’identità — non esauriscono certo le molteplici forme in cui il problema dell’effettività si manifesta, ma ne rappresentano due esempi emblematici.
Il caso di un detenuto, ancora in attesa di sentenza definitiva e presente in istituto da oltre un anno, che si era rivolto agli operatori per ottenere assistenza nella richiesta di colloqui intimi con la propria compagna
Con riferimento ai colloqui intimi, rileva il caso di un detenuto, ancora in attesa di sentenza definitiva e presente in istituto da oltre un anno, che si era rivolto agli operatori per ottenere assistenza nella richiesta di colloqui intimi con la propria compagna, con la quale aveva contratto matrimonio nel corso della detenzione. La richiesta si inseriva in un contesto normativo e giurisprudenziale profondamente mutato. A seguito della sentenza n. 10 del 2024, infatti, il diritto all’affettività e all’intimità intramuraria ha trovato un riconoscimento espresso. Fino a quel momento, la sessualità in carcere era stata considerata, di fatto, ontologicamente incompatibile con lo stato di detenzione, come se la restrizione della libertà personale determinasse automaticamente una sospensione della dimensione relazionale e affettiva della persona ristretta. 3
Con tale pronuncia, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 18 o.p., nella parte in cui imponeva il controllo visivo obbligatorio durante i colloqui con il partner, chiarendo che la detenzione può incidere sulle modalità di esercizio della libertà affettiva, ma non può mai «annullarla in radice». 4 I principi espressi dalla Consulta sono stati successivamente ribaditi anche dalla Corte di Cassazione che, con la sentenza n. 8 del 2025, ha affermato come la richiesta di svolgere colloqui intimi con il coniuge non costituisca una mera aspettativa, ma una legittima espressione del diritto all’affettività e alla coltivazione dei rapporti familiari. Alla luce di questo nuovo quadro, il detenuto chiedeva dunque di poter esercitare un diritto ormai riconosciuto dall’ordinamento: vivere quella dimensione di intimità che il matrimonio naturalmente presuppone. Ricevuta la richiesta, gli operatori dello Sportello avviavano una serie di colloqui volti a verificare la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi richiesti dalla giurisprudenza costituzionale, che, nel caso di specie, risultavano integralmente soddisfatti. La Corte richiedeva l’esistenza di un rapporto qualificato con il partner, caratterizzato da una stabilità concretamente verificabile: nel caso concreto, il rapporto coniugale non solo era accertabile, ma si era consolidato proprio durante la detenzione attraverso la celebrazione del matrimonio. Anche sotto il profilo della condotta penitenziaria non emergevano elementi ostativi, non avendo il detenuto riportato alcun provvedimento disciplinare nel corso della permanenza in istituto. Inoltre, egli non era sottoposto ad alcun regime detentivo speciale che potesse escludere l’accesso ai colloqui intimi. Particolare rilievo assumeva, inoltre, la sua posizione giuridica: in quanto non ancora definitivo, il detenuto non poteva accedere ai permessi premio; di conseguenza, l’accesso ai colloqui intimi avrebbe dovuto essergli favorito. 5 Accertata la sussistenza dei presupposti, il detenuto, con l’ausilio degli operatori dello Sportello, predisponeva l’istanza da sottoporre al Magistrato di sorveglianza. A distanza di soli cinque giorni, tuttavia, riceveva un provvedimento di rigetto motivato dalla mancanza di spazi adeguati e dall’assenza di una specifica regolamentazione.
La mancanza di spazi adeguati non può trasformarsi in una causa automatica di esclusione, poiché ciò finirebbe per svuotare di contenuto la pronuncia della Corte costituzionale
L’osservazione empirica dell’applicazione della sentenza n. 10 del 2024 nei diversi istituti ha mostrato come tale motivazione non costituisca un’eccezione, ma rappresenti piuttosto la linea seguita da molte direzioni. 6 Eppure, come ha correttamente sottolineato la magistratura di sorveglianza (che in questa fase successiva al riconoscimento del diritto si trova in prima linea nella sua concreta attuazione), la mancanza di spazi adeguati non può trasformarsi in una causa automatica di esclusione, poiché ciò finirebbe per svuotare di contenuto la pronuncia della Corte costituzionale. Sul punto era stata chiara anche la stessa Amministrazione penitenziaria che, nella circolare DAP dell’aprile 2025, aveva precisato come, nelle more di un intervento legislativo, spetti all’amministrazione penitenziaria, in tutte le sue articolazioni, comprese le direzioni dei singoli istituti, individuare soluzioni concrete per garantire i colloqui intimi, anche attraverso spazi temporaneamente adattati, purché siano assicurate adeguate garanzie di riservatezza e sia escluso il controllo visivo del personale di custodia. 7 Alla luce di tale diniego, si è quindi prospettata al detenuto la possibilità di proporre reclamo giurisdizionale ai sensi dell’art. 35-bis o.p. Tale rimedio, introdotto con la L.n.146 del 2013, all’indomani della Sentenza Torreggiani, costituisce il principale strumento di tutela avverso atti o comportamenti dell’Amministrazione penitenziaria lesivi di diritti fondamentali del detenuto. Attraverso tale strumento, il detenuto può rivolgersi al magistrato di sorveglianza, per ottenere la cessazione della violazione e l’adozione dei provvedimenti necessari. A seguito della proposizione del reclamo ex art. 35-bis, tuttavia, non è stato possibile conoscere l’esito della procedura, poiché, come sovente accade, il detenuto è stato trasferito in un diverso istituto nel quale non sono ancora attivi Sportelli di informazione legale di Antigone. Prescindendo dall’esito del reclamo, preme in questa sede evidenziare come il caso in questione abbia svelato bruscamente come il riconoscimento formale di un diritto, non sia di per sé sufficiente a garantirne l’effettività, potendo quest’ultima essere ancora frustrata da resistenze applicative e carenze organizzative dell’amministrazione.
Un detenuto, ristretto presso l’istituto penitenziario da oltre un anno, che si era rivolto agli operatori per ottenere il rinnovo della propria carta d’identità
La disfunzione emersa con riferimento al diritto all’affettività non rappresenta un caso isolato, ma si riproduce anche in altri ambiti del sistema penitenziario, nei quali l’«effettività rinnegante» descritta da Bricola si manifesta persino in procedure apparentemente meramente amministrative, come il rinnovo dei documenti di identità. Anche in tale ambito, le attività dello Sportello di Regina Coeli hanno fatto emergere una vicenda significativa: quella di un detenuto, ristretto presso l’istituto penitenziario da oltre un anno, che si era rivolto agli operatori per ottenere il rinnovo della propria carta d’identità, smarrita in un momento antecedente alla carcerazione. Il caso evidenzia come anche adempimenti meramente amministrativi possano costituire i presupposti imprescindibili per l’esercizio di diritti fondamentali della persona detenuta. La richiesta pervenuta allo Sportello non rispondeva, infatti, a una generica esigenza burocratica, ma era strettamente legata alla necessità di esercitare diritti e doveri fondamentali: l’interessato doveva infatti trasmettere alla propria ex compagna un documento in corso di validità per autorizzare il rilascio del passaporto della figlia minorenne. In tale prospettiva, la vicenda coinvolge una pluralità di diritti fondamentali — identità personale, responsabilità genitoriale e vita familiare — evidenziando come la mancanza di strumenti amministrativi essenziali possa tradursi in una concreta compressione delle relative posizioni giuridiche.
Sotto il profilo giuridico, l’emissione del passaporto per un minore è subordinata al consenso espresso di entrambi i genitori, indipendentemente dal loro legame coniugale (siano essi sposati, separati o divorziati). Tale previsione permane anche in caso di affidamento esclusivo, come nel caso di specie, nel quale, pur essendo la minore affidata alla madre, il padre detenuto conservava la piena titolarità della responsabilità genitoriale, rendendo così indispensabile il suo assenso scritto. Sulla base di quanto disposto dall’art. 38 del d.P.R. n. 445 del 2000, «le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono sottoscritte dall’interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore». Ne deriva che la disponibilità di un valido documento identificativo costituisce presupposto indispensabile per la formalizzazione del consenso secondo le modalità ordinarie previste dall’ordinamento. Per tali ragioni, nel corso dei colloqui, veniva illustrata al detenuto la procedura necessaria per il rinnovo della carta d’identità in ambito penitenziario, evidenziando come tale iter presupponga, tra l’altro, la regolare iscrizione anagrafica e la disponibilità di una certificazione di residenza. Proprio con riferimento a tale aspetto emergeva una prima criticità. Il detenuto non era in grado di fornire indicazioni certe circa la propria posizione anagrafica. Pertanto gli operatori dello Sportello procedevano a interfacciarsi con gli uffici competenti, richiedendo in particolare l’ausilio del Garante comunale al fine di effettuare una verifica anagrafica. All’esito di tale controllo, si accertava che il detenuto non risultava iscritto nei registri della popolazione residente, essendo stato cancellato per irreperibilità. Tale circostanza rendeva impossibile procedere al rinnovo del documento di identità, imponendo la necessità di affrontare preliminarmente la questione della residenza anagrafica.
Nel frattempo, la questione assumeva ulteriore rilievo in relazione al percorso trattamentale del detenuto. Nel corso della vicenda, infatti, lo stesso era divenuto definitivo e, in quanto affetto da tossicodipendenza, aveva manifestato l’intenzione di accedere a una misura alternativa alla detenzione ed in particolare all’affidamento in prova al servizio sociale ai sensi dell’art. 94 del d.P.R. n. 309 del 1990, mediante inserimento in comunità terapeutica. Tuttavia, anche tale percorso risultava subordinato alla disponibilità di una residenza anagrafica, necessaria per l’individuazione di un riferimento territoriale e per l’attivazione dei servizi competenti. Circa la residenza, l’art. 45 del regolamento di esecuzione penitenziaria prevede che «il detenuto o l’internato privo di residenza, sia iscritto, su segnalazione del direttore dell’istituto, nei registri della popolazione residente del comune in cui è ubicata la struttura, al fine di garantire l’accesso ai diritti sociali e ai servizi connessi». La norma distingue tra detenuti privi di residenza, per i quali l’iscrizione costituisce un obbligo funzionale all’attuazione dei diritti, e detenuti già iscritti all’anagrafe, ai quali è riconosciuta la possibilità di optare tra il mantenimento della residenza originaria e quella presso l’istituto penitenziario.
Il procedimento di iscrizione anagrafica si è protratto per un arco temporale particolarmente esteso, pari a circa quindici mesi dalla presentazione dell’istanza fino al suo esito positivo
A fronte di un quadro normativo apparentemente lineare, tuttavia, la concreta attuazione del diritto alla residenza si confronta con una prassi amministrativa significativamente più complessa e frammentata. Invero, ciascun istituto penitenziario, dovendo necessariamente interfacciarsi con l’amministrazione territoriale di riferimento, tende a sviluppare, in coordinamento con la stessa, procedure operative specifiche per la gestione delle diverse pratiche. Nel caso della residenza anagrafica, tale procedura si articolava attraverso il coinvolgimento di una pluralità di soggetti — la Direzione dell’istituto, gli uffici comunali competenti e, in alcuni passaggi, anche il difensore — e si sostanziava, tra l’altro, nella predisposizione e trasmissione, a mezzo PEC, dell’istanza all’anagrafe comunale. Proprio il coinvolgimento di più organi e livelli amministrativi, sebbene coerente con la struttura del sistema e funzionale a garantire la correttezza del procedimento, comporta nella prassi un aggravio procedurale che si traduce in una moltiplicazione dei passaggi necessari, nell’allungamento dei tempi di definizione e nell’esposizione della procedura a possibili disfunzioni, anche di natura meramente materiale. Circostanza che si è verificata anche nel caso di specie, nel quale il procedimento di iscrizione anagrafica si è protratto per un arco temporale particolarmente esteso, pari a circa quindici mesi dalla presentazione dell’istanza fino al suo esito positivo.
In ragione dei tempi particolarmente dilatati, richiesti per l’ottenimento della residenza anagrafica, gli operatori dello Sportello hanno cercato di individuare, nelle more della definizione della procedura, soluzioni alternative idonee a consentire l’esercizio dei diritti coinvolti.
Con specifico riferimento alla procedura di rilascio del passaporto della figlia minorenne, veniva avviata un’attività di interlocuzione con una pluralità di uffici, sia interni che esterni all’istituto penitenziario — tra cui la Direzione, gli uffici competenti per il rilascio dei documenti di identità e le autorità amministrative coinvolte nella procedura — al fine di individuare una modalità operativa che, pur in assenza dei presupposti ordinari, consentisse comunque la formalizzazione del consenso richiesto. All’esito di tali interlocuzioni, si procedeva all’acquisizione della dichiarazione di assenso del detenuto mediante autenticazione della firma da parte dell’amministrazione penitenziaria, corredata dal certificato di detenzione quale documento identificativo sostitutivo. Tale soluzione consentiva di superare, in via eccezionale, l’ostacolo derivante dalla mancanza di un valido documento di identità, rendendo possibile il perfezionamento della procedura di rilascio del passaporto della minore e, conseguentemente, l’esercizio della responsabilità genitoriale da parte del detenuto. La necessità di ricorrere a strumenti sostitutivi evidenzia, ancora una volta, come la concreta fruizione dei diritti fondamentali del detenuto sia spesso subordinata alla capacità di superare ostacoli di natura meramente amministrativa.
Può dirsi davvero esistente un diritto che non può essere concretamente esercitato?
Le vicende esaminate, pur riguardando ambiti profondamente diversi, rivelano una medesima criticità: un problema di effettività. Il colloquio intimo negato per assenza di spazi e le innumerevoli difficoltà legate al rinnovo dei documenti d’identità, rappresentano due manifestazioni diverse della stessa disfunzione e impongono la medesima domanda: può dirsi davvero esistente un diritto che non può essere concretamente esercitato? L’osservazione della realtà penitenziaria dall’interno degli istituti restituisce allora una verità chiara: il riconoscimento formale di un diritto perde gran parte del suo significato se l’ordinamento non predispone, contestualmente, anche gli strumenti tecnici e materiali necessari a renderlo effettivo. In assenza di tale impegno, la tutela dei diritti dei detenuti si riduce a una garanzia soltanto apparente, e proprio in questa distanza tra norma e realtà si apre quello spazio vuoto che, ancora oggi, continua ad essere il carcere.