Tra le tematiche che negli ultimi anni hanno conquistato uno spazio ampio nell’ambito del dibattito penitenziario, un certo rilievo ha assunto l’edilizia. Come noto, si tende spesso a trattare il problema del sovraffollamento come se fosse una questione meramente logistica: ci sono troppe persone per cui occorre creare maggiori posti. Del tutto assente un ragionamento che consenta di superare l’equazione persona-corpo e che prenda in considerazione anche la soggettività di chi quegli ambienti li vive.
Il tutto dovrebbe garantire oltre 10.900 posti detentivi in più sul triennio 2025-2027 con una spesa complessiva di oltre 1,3 miliardi di euro
Coerentemente con tale approccio, con il D.L. n. 92/2024, conv. in L. 112/2024, all’art. 4-bis è stata nominata una nuova figura, il Commissario straordinario per l’edilizia penitenziaria, con il preciso scopo di far fronte al problema del sovraffollamento che interessa gli istituti penitenziari. La norma è stata di recente modificata con il D.L. n. 19/2026, che ha rimodulato gli investimenti, ha aumentato la durata in carica del Commissario medesimo (sino al 31 dicembre 2027) e modificato la parte afferente al personale di cui il Commissario può usufruire per conseguire gli obiettivi che gli sono stati attribuiti. Questi ultimi, in accordo con il Ministero della Giustizia e il Ministero dei Trasporti, includono: nuove costruzioni, ampliamenti delle strutture esistenti, ristrutturazioni e manutenzioni. Il tutto dovrebbe garantire oltre 10.900 posti detentivi in più sul triennio 2025-2027 con una spesa complessiva di oltre 1,3 miliardi di euro.
Si è pervenuti alla definizione di un progetto in 4 fasi da cui dovrebbero ricavarsi un totale di 4.661 posti detentivi
A seguito della nomina, il Commissario ha redatto (al 31 dicembre 2024) un programma dettagliato degli interventi che prevede di realizzare. In particolare, si è pervenuti alla definizione di un progetto in 4 fasi da cui dovrebbero ricavarsi un totale di 4.661 posti detentivi. Risulta così strutturato:
Fase 1
La prima fase afferisce agli interventi programmati o in corso di realizzazione già avviati dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria che agisce in qualità di stazione appaltante per conto del Commissario Straordinario. Dovrebbe condurre alla realizzazione di 808 posti per un costo complessivo pari a 37 milioni di euro.
Fase 2
La seconda fase si concentra sugli interventi relativi a strutture già esistenti da cui si stima di ricavare un numero di posti pari a 1.944, per un costo complessivo di circa 232 milioni di euro. In particolare, sono stati individuati 21 istituti penitenziari che presentano spazio disponibile all’interno della cinta muraria per collocare nuove strutture edilizie (12 nuovi padiglioni e 9 strutture detentive modulari). La soluzione che consente di ricorrere alle strutture prefabbricate viene presentata come “innovativa”, ma probabilmente è soltanto quella più rapida per ricavare nuovi posti entro tempi brevi, rispettando così le scadenze previste e -contestualmente- contenendo i costi. Si tratta di moduli trasportabili e smontabili dalla capienza massima di 24 posti detentivi collegati alla struttura principale tramite corridoi di distribuzione. Per ciò che concerne, invece, i nuovi padiglioni, ciascuno di questi avrà una capienza massima di 120 posti detentivi.
Fase 3
Questa fase concentra il lavoro verso l’ottimizzazione dei posti non disponibili e che richiedono interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Stando a quanto riportato nella relazione, al 31 dicembre 2024 erano 4.477 i posti non disponibili di cui 2.560 richiedenti interventi di manutenzione ordinaria e 1.917 di manutenzione straordinaria. La competenza del Commissario ricade solo su questi ultimi, restando la gestione degli interventi di manutenzione ordinaria in capo al DAP. Per gli interventi straordinari si stimano costi pari a circa 32 milioni di euro. Tale fase merita una puntualizzazione: nonostante si parli di “nuovi posti” di fatto si fa riferimento a posti che potenzialmente sono già conteggiati nell’ambito della c.d. capienza regolamentare ma che risultano allo stato inagibili. Per cui non si andrebbe a creare nuovo spazio ma si tratterebbe di restituire agibilità a luoghi già esistenti.
Fase 4
Tale ultima fase non mira a realizzare nuovi posti ma ad un efficientamento digitale che dovrebbe assicurare un più efficace lavoro di monitoraggio della situazione all’interno degli istituti penitenziari.
Rispetto allo stato di attuazione del programma, la relazione più recente depositata dal Commissario risale al 30 giugno 2025. Stando a quanto previsto dall’art. 4-bis, comma 6, del D.L. introduttivo della figura, il Commissario deve infatti relazionare entro il 30 giugno di ogni anno al Ministero della Giustizia e al Ministero dei trasporti. Tale relazione non riporta passaggi significativi rispetto allo stato di esecuzione dei lavori limitandosi a confermare, sostanzialmente, la struttura degli interventi nelle quattro fasi elencate.
Tuttavia, un aggiornamento di rilievo è pervenuto a seguito dell’audizione in Commissione Giustizia presso la Camera dei Deputati del Commissario lo scorso 6 maggio 2026. Da tale intervento è emerso, anzitutto, che il programma del Commissario è stato definitivamente approvato con D.P.C.M. del 9 luglio 2025 e che le prime gare di appalto sono state bandite a far data dal l’11 agosto 2025. Una serie di aggiornamenti sono seguiti rispetto allo stato di attuazione delle singole fasi del progetto.
Ha subito una riduzione dei posti da realizzare passando da 808 a 566 poiché due degli interventi programmati sono attualmente sospesi su indicazione del DAP per ragioni di carattere tecnico ed economico
Per ciò che concerne la prima fase, sono state concluse tre gare afferenti a tre istituti penitenziari mentre due sono in corso. Tale linea ha subito una riduzione dei posti da realizzare passando da 808 a 566 poiché due degli interventi programmati sono attualmente sospesi su indicazione del DAP per ragioni di carattere tecnico ed economico. Di conseguenza, anche la stima delle spese è stata ridotta e, attualmente, è previsto un investimento pari a 20,5 milioni.
Rispetto alla fase due, sono state avviate e concluse le gare afferenti alle strutture prefabbricate, che verranno collocate in 9 istituti penitenziari. Si stima di ricavare 384 posti. Per 5 dei 9 interventi programmati si prevede la conclusione nel IV trimestre 2026 con inizio lavori ad aprile 2026, mentre per gli altri 4 interventi non è ancora indicato l’inizio dei lavori poiché sono emerse perplessità di natura tecnica che potrebbero condurre ad una rivalutazione dei costi necessari, principalmente rispetto alla realizzazione dei corridoi di collegamento con la struttura penitenziaria principale. Sono ancora in corso, invece, le gare sugli interventi di realizzazione dei nuovi padiglioni detentivi, che dovrebbero rendere disponibili 1.560 posti. Si stima di iniziare i lavori a settembre 2026 con conclusione nel IV trimestre 2027.
Nel computo totale emerge una carenza di 828 posti
In relazione alla fase 3, questa è stata ulteriormente scorporata in due tranche per cui, al momento dell’audizione, si stava lavorando ad una prima linea di intervento che coinvolge 14 istituti per 313 posti, con un valore di 6 milioni di euro. A questi si dovrebbero aggiungere 31 interventi per 776 posti detentivi, per un totale di 1.089. Tuttavia, la previsione iniziale riguardava interventi di manutenzione straordinaria che avrebbero condotto al ripristino di 1.917 posti detentivi. Il passaggio risulta quindi poco chiaro: il Commissario, nell’introdurre la fase 3, parla effettivamente di interventi su 1.917 posti; nel corpo della relazione di dettaglio, quelli realmente programmati (“pronti all’avvio in quanto completi della progettazione”) sono per soli 313 posti su 14 istituti; si citano poi genericamente 31 interventi aggiuntivi. Nel computo totale emerge una carenza di 828 posti.
I posti che vanno ad aggiungersi a quelli già di competenza del Commissario sono 1.516 per uno stanziamento di spesa pari a 141,8 milioni di euro
Il Commissario riferisce, altresì, che la L. di bilancio 2026 ha attribuito al medesimo 8 interventi di ampliamento in origine di competenza del MIT, il che ha portato alla programmazione di una Fase 5 che va ad aggiungersi a quelle precedentemente elencate. I posti che vanno ad aggiungersi a quelli già di competenza del Commissario sono 1.516 per uno stanziamento di spesa pari a 141,8 milioni di euro. Le gare per 7 istituti verranno avviate tra maggio e luglio 2026 mentre per uno degli interventi è ancora in corso la definizione degli aspetti tecnici della gara. Tale fase risulta quella dai contenuti più ambigui in quanto si parla di generici interventi di ampliamento senza esplicitare se si tratterà di ristrutturazioni, manutenzioni, nuovi padiglioni o moduli prefabbricati.
I posti per i quali si è in una fase di concreta realizzazione dei relativi lavori sono 2.823, cui vanno aggiunti i 1.516 posti di originaria competenza del MIT e i 776 posti nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria (ancora in fase di definizione), per un totale di 5.115 posti
Nel tirare le fila dell’audizione, sostanzialmente emerge che i posti per i quali si è in una fase di concreta realizzazione dei relativi lavori sono 2.823, cui vanno aggiunti i 1.516 posti di originaria competenza del MIT e i 776 posti nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria (ancora in fase di definizione), per un totale di 5.115 posti. Nelle conclusioni il Commissario parla di oltre 6.000 posti, probabilmente includendo anche gli 828 posti dei quali, ad oggi, non si sa a che punto siano le relative progettazioni. La spesa stimata è di circa €450 milioni.1
Al 30 aprile 2026 le persone presenti in carcere erano 64.436 su 51.265 posti regolamentari. Il dato ufficiale del sovraffollamento era dunque pari al 125,7%
A questo punto è però necessario chiedersi quale sia la situazione detentiva attuale in Italia. Al 30 aprile 2026 le persone presenti in carcere erano 64.436 su 51.265 posti regolamentari. Il dato ufficiale del sovraffollamento era dunque pari al 125,7%.
Il calcolo della capienza regolamentare non è contenuto all’interno di una specifica normativa penitenziaria. Difatti, l’art. 6 della L. sull’ordinamento penitenziario prevede, al comma 1, che “I locali nei quali si svolge la vita dei detenuti e degli internati devono essere di ampiezza sufficiente, illuminati con luce naturale e artificiale in modo da permettere il lavoro e la lettura; areati, riscaldati per il tempo in cui le condizioni climatiche lo esigono, e dotati di servizi igienici riservati, decenti e di tipo razionale. I locali devono essere tenuti in buono stato di conservazione e di pulizia”. La norma non va ad indicare uno spazio preciso da destinare a ciascuna persona detenuta. La questione è stata parzialmente risolta dall’Amministrazione penitenziaria attraverso l’applicazione di un decreto risalente al 5 luglio 1975, introdotto per disporre la capienza minima dei locali di abitazione in generale. Dal decreto si evince che le stanze da letto devono ricoprire una superficie minima di 9 mq laddove siano predisposte per una persona e di 14 mq, se le persone sono più di una.
Guardando allo stesso dato relativo allo scorso anno (30 aprile 2025), si evince che i posti regolamentari erano 51.292, con un sovraffollamento che era al 121,7%. Emerge come, nonostante la narrazione per cui gli interventi nell’ambito dell’edilizia penitenziaria stiano progredendo come da programma, i posti -calcolati secondo i parametri indicati- sono addirittura diminuiti nel corso dell’ultimo anno, seppur di pochissimo (-27). Ci si chiede, inevitabilmente, in che modo sia possibile realizzare oltre 10.000 posti nell’arco di un solo anno e mezzo (il Commissario straordinario cesserà le proprie funzioni, ad oggi, il 31 dicembre 2027).
L’indice di sovraffollamento reale si attesta al 138%, poiché su 51.264 posti regolamentari quelli realmente disponibili sono 46.331, 4.933 in meno
Altro aspetto di rilievo riguarda la differenza tra la capienza regolamentare ufficiale e la situazione reale all’interno degli istituti penitenziari. Stando al Report analitico “Rispetto della dignità della persona privata della libertà personale” (aprile 2026) del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute, l’indice di sovraffollamento reale si attesta al 138%, poiché su 51.264 posti regolamentari quelli realmente disponibili sono 46.331, 4.933 in meno.
Le persone recluse in attesa di primo giudizio sono il 14,3%; a costoro si aggiungono oltre la metà delle persone private della libertà personale (il 51,11%) che ha una pena residua compresa tra 0 e 3 anni
Ci si chiede se la risposta che pensa alla persona detenuta semplicemente come corpo sia realmente l’unica soluzione possibile. Sempre stando al Report del Garante, le persone recluse in attesa di primo giudizio sono il 14,3%; a costoro si aggiungono oltre la metà delle persone private della libertà personale (il 51,11%) che ha una pena residua compresa tra 0 e 3 anni. Un maggiore accesso a misure alternative alla detenzione e un ricorso realmente residuale della custodia cautelare consentirebbero già di abbattere in misura netta l’attuale stato di grave sovraffollamento.
Occorre poi focalizzarsi su un’ulteriore questione. Non si può pensare di costruire istituti penitenziari, creare nuovi posti, sistemare ambienti non più idonei ad essere abitati, senza contestualmente realizzare un programma che tenga conto anche delle molteplici ulteriori risorse di cui questi nuovi ambienti necessitano. All’interno del carcere gravitano molteplici operatori che, già oggi, faticano a star dietro alle innumerevoli responsabilità che vengono loro attribuite: direttori, funzionari giuridico-pedagogici, funzionari amministrativi, personale di polizia penitenziaria, psicologi, medici, infermieri, OSS, psichiatri, assistenti sociali, etc. Sono tutte figure criticamente sotto organico, condizione che mal si concilia con il programma oggetto di analisi. In totale assenza di interventi realmente incisivi si teme che la situazione di sostanziale abbandono che riguarda le persone detenute e coloro che lavorano in tale contesto finirà per aggravarsi.
Come se non bastasse, la condizione strutturale degli istituti penitenziari ad oggi attivi è drammatica.
Nel 46,5% dei casi non vi erano a disposizione delle persone recluse i 3 mq a persona considerati lo standard minimo per evitare di incorrere nella violazione dell’art. 3 CEDU
Stando ai dati raccolti dall’Osservatorio sulle condizioni di detenzione di Antigone nel corso del 2025, in cui si sono svolte 102 visite, nel 46,5% dei casi non vi erano a disposizione delle persone recluse i 3 mq a persona considerati lo standard minimo per evitare di incorrere nella violazione dell’art. 3 CEDU. Vieppiù, il riscaldamento non era funzionante nel 10,9% dei casi, nel 46,1% non vi era acqua calda disponibile per tutto il giorno e per tutti i periodi dell’anno, nel 52% non vi era la doccia in cella.
Nel 47,1% degli istituti visitati vi erano spazi comuni non in uso al momento della visita, nel 30,7% non vi erano spazi per le lavorazioni, nel 30,4% non vi erano aree verdi per i colloqui, nel 18,6% non era garantito l’accesso settimanale a un campo sportivo.
Rilievi critici sono, altresì, emersi dalla Delibera n. 42/2025/G in cui la Corte dei Conti relaziona in merito ai risultati conseguiti con il precedente piano carceri, evidenziando come gli obiettivi del medesimo siano sempre stati disattesi e il problema del sovraffollamento non sia mai stato realmente risolto. Oltre al fallimento del precedente piano, la Corte sottolinea come il miglioramento delle condizioni detentive non passa esclusivamente attraverso la creazione di nuovi posti in quanto è necessario assicurare il concomitante miglioramento della situazione detentiva generale in termini di condizioni ambientali, igienico-sanitarie e trattamentali.
Mantenere una visione così parziale del problema non farà altro che aggravarlo
Mantenere una visione così parziale del problema non farà altro che aggravarlo. Il concetto di spazio all’interno degli istituti penitenziari va totalmente stravolto e ricalibrato sui singoli e sulle loro esigenze, restituendo dignità e una pena che si muova nel rispetto del dettato costituzionale.