La stretta sulle attività esterne, in un processo di progressiva centralizzazione decisionale

A cinquant’anni esatti dalla riforma dell’ordinamento penitenziario, che apriva fisicamente le porte del carcere al dialogo con la società esterna, come elemento imprescindibile del percorso di reinserimento previsto dalla Costituzione, il sistema ha scelto di imboccare una direzione diametralmente opposta, ripiegandosi su se stesso in un processo di progressivo irrigidimento e chiusura. In un contesto ormai diffuso di accentramento decisionale e smania di controllo su ogni aspetto della vita penitenziaria, nel 2025 si è assistito ad un significativo ridimensionamento di una delle espressioni più concrete della riforma del ‘75, l’articolo 17 dell’ordinamento penitenziario. Intitolato “Partecipazione della comunità esterna all’azione rieducativa”, l’articolo 17 è lo strumento che ha storicamente consentito l’ingresso in carcere di associazioni, volontari ed enti esterni, rendendo i luoghi di pena meno isolati e più connessi al territorio. Secondo l’articolo 17, per portare un’attività in carcere deve essere presentata una richiesta al direttore dell’Istituto, il quale esprime un parere e la trasmette al magistrato di sorveglianza per l’autorizzazione. È proprio su questo terreno che si è misurato il recente cambio di passo, l’ennesimo degli ultimi anni.

Se nel 2022 la circolare del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria sulla riorganizzazione del circuito di media sicurezza ha imposto di fatto il ritorno ad un regime generalizzato a “celle chiuse”,[efn_notecircolare Dap n. 3693/6143 del 18 luglio 2022. Essa prevede la riconfigurazione dell’intero circuito di media sicurezza secondo la distinzione delle sezioni di riferimento in sezioni ordinarie, sezioni a trattamento avanzato, sezioni ex. art. 32 OP e le sezioni destinate a eseguire provvedimento di isolamento. Nelle cd. “sezioni ordinarie” alle persone detenute è consentito di andare all’aria per quattro ore e in socialità per altre quattro, salvo l’impegno in attività scolastiche, educative o culturali. Al di fuori di queste circostanze (o di colloqui, visite mediche etc), i detenuti devono restare in stanza anche di giorno, anche al di fuori dei momenti di verifica delle presenze (la “conta”), secondo un regime di “celle chiuse”.[/efn_note] generando così una maggiore chiusura all’interno degli Istituti, ad ottobre 2025 una circolare della Direzione Generale Detenuti e Trattamento (DGDT) è intervenuta limitando i rapporti tra gli Istituti e la società esterna. Entrambi i provvedimenti concorrono a delineare una progressiva involuzione del sistema, caratterizzato da una duplice dinamica di chiusura, interna ed esterna, che incide in modo significativo su aspetti centrali della pena detentiva, conquistati con fatica negli ultimi decenni e smantellati nel giro di pochi mesi.

Firmata da Ernesto Napolillo, Capo della DGDT, la circolare di ottobre 2025 ha cambiato le regole per l’organizzazione di tutti gli eventi – di carattere educativo, culturale e ricreativo – che prevedono l’ingresso di persone esterne negli Istituti penitenziari dove è presente una sezione del circuito di Alta sicurezza (AS), collaboratori di giustizia e 41-bis, anche laddove l’evento riguardi persone detenute nel circuito di Media sicurezza. Secondo la circolare, per tutti gli Istituti dove sono presenti circuiti o regimi speciali, l’autorizzazione deve essere rilasciata obbligatoriamente dall’amministrazione centrale, ossia la DGDT. Tenendo conto che le carceri con almeno una sezione di AS sono circa 70 su 189, la circolare ha imposto questa nuova prassi per qualsiasi ingresso della società civile in oltre un terzo delle carceri italiane. Non è necessaria una particolare conoscenza del sistema per comprendere come il rilascio delle autorizzazioni da parte dell’amministrazione centrale per eventi da organizzare in tutto il paese si traduca in un significativo aggravio procedurale nella gestione degli accessi, rendendo assai più complessa, se non a volte impraticabile, l’effettiva realizzazione degli eventi. A rendere tutto ancora più difficile, sono gli ulteriori passaggi introdotti dalla circolare, che prevedono “un congruo anticipo” entro il quale presentare la richiesta e l’indicazione di numerose informazioni, quali spazi utilizzati, durata dell’iniziativa, lista delle persone detenute da coinvolgere, elenco dei nomi e dei titoli dei partecipanti della comunità esterna, parere della direzione.

Ancora prima della circolare del 2025 negli ultimi anni si era già iniziato a riscontrare un progressivo irrigidimento delle procedure di autorizzazione delle attività in carcere, sempre più svincolate dalla Direzione del singolo Istituto e demandate ai livelli superiori. Per le attività rivolte alla Media sicurezza, la prassi consisteva ormai da tempo nella richiesta di autorizzazione ai Provveditorati regionali dell’amministrazione penitenziaria (PRAP), mentre per le attività in Alta sicurezza la decisione già spettava alla Direzione generale detenuti e trattamento. Con la circolare dello scorso ottobre viene notevolmente allargata la competenza decisionale di quest’ultima, estesa non più solo alle attività rivolte ai circuiti più attenzionati, ma a tutti gli Istituti con almeno una di queste sezioni. Appare evidente, in questo cambio di rotta, la volontà di ridurre qualsiasi margine di autonomia locale e ogni spazio di apertura verso l’esterno, a favore di forme di controllo sempre più pressanti, stringenti e centralizzate, giustificate, come al solito, da esigenze di sicurezza e di uniformità sempre più pervasive.

Contro la procedura introdotta dalla circolare, e alla logica di chiusura ad essa sottostante, si sono sollevate critiche da diversi attori del sistema penitenziario. Il Coordinamento nazionale dei magistrati di sorveglianza (CONAMS) ha espresso grande preoccupazione per la nuova modalità individuata che, “imponendo un forte livello di centralizzazione, rischia di compromettere molti dei progetti faticosamente portati avanti da cooperative, associazioni, mondo dell’educazione e di tutto il Terzo settore”. Secondo il Conams, il notevole aggravio circa i tempi di definizione delle autorizzazioni comporta inevitabilmente la riduzione delle attività trattamentali. Circostanza particolarmente grave alla luce della drammatica situazione in cui versano attualmente la maggior parte degli Istituti penitenziari, caratterizzati da sovraffollamento e da una strutturale carenza di attività che rende ancora più penosa e isolante la carcerazione. “La scelta adottata dal Dipartimento rischia di consegnarci un carcere dove le occasioni di confronto con l’esterno, le opportunità di formazione e le possibilità di crescita culturale in favore dei detenuti saranno sempre meno”. I magistrati di sorveglianza sottolineano inoltre come la nuova procedura svilisca il ruolo dei Direttori, per i quali sarà ancor più complesso realizzare le attività previste dalla programmazione annuale, frutto della loro diretta conoscenza dei singoli Istituti e del territorio su cui insistono, nonché di uno stretto lavoro di collaborazione con il Terzo settore. “Tutto ciò ci consegna un deciso arretramento rispetto al modello di esecuzione penale che l’ordinamento penitenziario, proprio nell’anno del suo cinquantenario, aveva immaginato e previsto”.

Dello stesso parere anche numerosi Garanti territoriali dei diritti delle persone private della libertà. Elisabetta Burla, Garante del Comune di Trieste, in riferimento alla circolare, sostiene come “non si tratti solo di una regressione del già complesso percorso di “rieducazione” e di risocializzazione, ma di mettere in atto una serie di ostacoli volti a rendere sempre più complesso quel percorso, dimostrando – ad alti livelli – una sfiducia, neppure mal celata, verso i direttori degli istituti, e in generale degli operatori penitenziari che, con estrema difficoltà, si trovano ad operare in luoghi sempre più sovraffollati, dove l’utenza è sempre più spesso vittima delle fragilità e della marginalità”. Stefano Anastasìa, Garante delle persone sottoposte a misure restrittive della libertà personale della Regione Lazio, afferma “questa è la fine della partecipazione della comunità esterna alle iniziative culturali e ricreative promosse (dalla comunità esterna) nelle carceri. Dalle celle chiuse alle carceri chiuse, è un attimo. Un balzo all’indietro di più di quarant’anni”. Secondo il Portavoce della Conferenza nazionale dei Garanti delle persone private della libertà, il Garante campano Samuele Ciambriello, ”la circolare firmata dal dott. Napolillo rischia di mettere una pietra tombale sulle iniziative di inclusione sociale negli Istituti, in particolare per il circuito di Alta sicurezza [..] Tale circolare dà anche una certezza di una scarsa contezza reale dei contesti carcerari, trasforma le autorizzazioni della magistratura di sorveglianza in orpelli, elementi ancillari. Ci sono iniziative trattamentali di cooperative, associazioni, enti locali e non si comprende la gestione diretta della Direzione generale degli istituti con i circuiti di Alta sicurezza. Ma allora i direttori e i responsabili del Prap sono semplici amministratori di condominio?”.

Alle preoccupazioni della Magistratura e dei Garanti si sono unite quelle della società civile, interessata sia su un piano astratto che in alcuni casi per il futuro di progetti portati avanti da anni, potenzialmente messi in pericolo dalla nuova circolare. A metà novembre, alcune organizzazioni (tra le quali Antigone, Nessuno tocchi Caino, Libera, Sant’Egidio, Caritas, Ristretti Orizzonti, Bambini senza sbarre e la Fondazione Severino) sono state invitate a confrontarsi in un incontro online con l’allora Capa Gabinetto del Ministero della Giustizia, Giusy Bartolozzi, alla quale si sono poi aggiunti il Ministro Carlo Nordio e il Sottosegretario Andrea Ostellari. Il Governo ha rassicurato sul fatto che la circolare non avrebbe in alcun modo modificato l’esito delle autorizzazioni né inciso sui tempi delle procedure, invitando a ridimensionare le preoccupazioni per un mero trasferimento di competenze per una parte delle sezioni di Media sicurezza, dai Provveditorati regionali alla Direzione generale dei detenuti e trattamento. Dopo l’incontro, Antigone ha trasmesso una nota alla segreteria della Capa Gabinetto, sostenendo la necessità di “favorire in tutti i modi la partecipazione della comunità esterna, affidando ai direttori, in quanto espressione dei territori, la regia e il potere di organizzare tutto ciò che afferisce al trattamento, in ciascuno dei regimi penitenziari e nei limiti della cornice legislativa. L’Italia, sia quella carceraria che quella sociale, è molto frammentata. È un’Italia a macchia di leopardo. La qualità e la capacità di impatto delle singole iniziative richiedono una conoscenza delle stesse che non può che essere affidata alle realtà periferiche. Inoltre, nel nostro lavoro di osservazione, non di rado siamo testimoni di stratificazioni burocratiche che sono fonte di frustrazione generalizzata. Siamo tutti consapevoli che l’attuale Regolamento di Esecuzione dell’Ordinamento Penitenziario prevede, all’art. 4, che gli interventi di ciascun operatore penitenziario, sia esso professionale o volontario, debbano svolgersi in una prospettiva di integrazione e collaborazione. Sarebbe pertanto auspicabile una norma secondaria che favorisca il più possibile l’accesso negli Istituti di pena degli assistenti volontari e della comunità esterna, evitando aggravi decisionali che possano appesantire il contenuto dell’articolo 17 dell’Ordinamento Penitenziario. Anziché centralizzare a Roma le autorizzazioni allo svolgimento delle singole attività o iniziative, sarebbe invece opportuno coinvolgere nel prendere le decisioni in materia di attività chi, come i funzionari pedagogici nei singoli Istituti, sono i più diretti responsabili dell’offerta trattamentale”.

A fronte delle numerose critiche, il 28 novembre 2025 il Direttore Generale Napolillo interviene con una nota di chiarimento rispetto a quanto previsto dalla circolare del 21 ottobre. Da un lato, viene ridefinito il ruolo dell’amministrazione centrale nella valutazione delle attività esterne, qualificando il suo spazio di valutazione non più come “autorizzazione”, ma come “nulla-osta”. Secondo la nota, l’intervento del DGDT è motivato dall’esigenza di verificare la compatibilità delle iniziative con la sicurezza e le risorse degli istituti, chiarendo al contempo che l’autorizzazione alla partecipazione della comunità esterna resta di competenza della magistratura di sorveglianza, così come previsto dall’articolo 17. Dall’altro lato, si chiarisce cosa si intende con “congruo anticipo” entro il quale la richiesta deve essere presentata, ossia sette giorni prima dell’evento. A fronte di una comunicazione corretta, corredata da tutti gli elementi di dettaglio come spazi, durata, nominativi etc, l’amministrazione si impegna a fornire riscontro alla richiesta entro due giorni.

Come volevasi dimostrare, nel giro di pochi mesi dalla diffusione della circolare, sono iniziate ad arrivare notizie da tutta Italia di attività interrotte o per l’assenza del cosiddetto “nulla-osta” o per silenzi troppo lunghi che ne hanno di fatto impedito l’organizzazione. Se, come sostenuto dal Ministro Nordio, la circolare ha comportato una mera modifica dell’iter, non è chiaro perché numerose esperienze, portate avanti da anni con successo, da ottobre in poi siano state per la prima volta improvvisamente sospese. Inoltre, le interruzioni di cui si è avuto notizia hanno riguardato eventi e percorsi previsti in sezioni di Alta sicurezza, per i quali – secondo il Ministro – non è avvenuto alcun cambiamento procedurale, essendo ancor prima della circolare già valutati dall’amministrazione centrale. Per alcuni di questi percorsi il Direttore Generale Napolillo ha chiaramente espresso, per la prima volta, parere contrario.

Dopo neanche dieci giorni dalla pubblicazione della circolare, da Padova arriva notizia di un evento annullato all’ultimo momento per il mancato nulla osta del Dap. Il 30 ottobre presso il carcere Due Palazzi si doveva tenere un’iniziativa organizzata da mesi nell’ambito del progetto Kutub Hurra (libri liberi), attivo da due anni e mezzo a Padova e in altri istituti penitenziari, realizzato dalle associazioni “Un Ponte per” e dalla tunisina “Lina ben Mhenn”. Per promuovere attività culturali, rivolte in particolare alle persone detenute arabofone, il progetto prevedeva la consegna di libri in lingua araba e la preparazione di contributi artistici come testi e performance teatrali, poi rimasti senza occasione di essere presentati. L’evento annullato prevedeva inoltre l’incontro con una delegazione internazionale dalla Tunisia e dalla Libia, la cui presenza era stata resa possibile dopo un lungo e complesso lavoro organizzativo, inclusa l’ottenimento dei visti. La cancellazione ha compromesso un percorso costruito nel tempo e difficilmente replicabile.

Nel circuito di Alta Sicurezza del carcere di Saluzzo si tiene da quindici anni un evento collegato al Salone del Libro di Torino, con un laboratorio di lettura che coinvolge separatamente studenti esterni e reclusi e un incontro finale congiunto, in carcere, per la restituzione del lavoro svolto. Per la prima volta è stata notificata la mancata autorizzazione del DAP allo svolgimento dell’attività, in quanto ritenuto inopportuno l’ingresso di studenti in un carcere di alta sicurezza. Un diniego all’incontro tra studenti e reclusi si era già palesato in occasione della festa di Natale 2025, un momento di scambio augurale tra studenti esterni e reclusi appartenenti alla sezione carceraria dello stesso istituto scolastico.

A Milano, nella Casa di reclusione di Opera, nel mese di luglio era stato autorizzato dalla direzione un evento per il novembre successivo all’interno del laboratorio di lettura “Fine pena ora”. Erano quindi iniziati i preparativi, che vedevano il coinvolgimento di circa 150 partecipanti. Una settimana prima dell’evento è stato richiesto di ripresentare tutta la documentazione per ottenere il nuovo nulla osta dal DAP. In tutta fretta sono stati preparati di nuovo i documenti, ma il nulla osta non è arrivato in tempo. Quello cancellato sarebbe stato il settimo appuntamento organizzato dal gruppo di lettura formato da persone detenute dell’Alta sicurezza. “L’annullamento è stata una doccia fredda – racconta Antonella Meiani, co-coordinatrice del laboratorio – i detenuti dedicano tantissime energie all’attività del gruppo di lettura, è un modo per sentirsi ascoltati. Il pubblico che viene a seguire queste iniziative non va via uguale a quando è entrato, si porta via una riflessione in più sul mondo del carcere”.

Particolarmente colpite in tutta Italia le attività teatrali organizzate nelle sezioni di Alta Sicurezza. A Genova, nel carcere di Marassi, l’associazione Teatro Necessario, ha potuto avviare il laboratorio solo dopo lunghi ritardi causati dalla centralizzazione delle autorizzazioni a Roma; sebbene il lavoro sia ora partito, non è ancora possibile programmare uno spettacolo e resta incerto se, una volta pronto, potrà essere aperto al pubblico esterno come accadeva in passato. Ad Asti, invece, uno spettacolo già pronto, “Il treno ha fischiato” di Pirandello, è stato rappresentato senza la presenza di studenti tra il pubblico, con una forte restrizione nella partecipazione esterna. A Monza, un intero festival di un mese dedicato al teatro in carcere è stato completamente ripensato proprio per escludere le persone detenute nel circuito di Alta sicurezza.

Nel carcere romano di Rebibbia Nuovo Complesso, è attiva da più di vent’anni la Compagnia “Reparto G12 A.S”., sotto la guida di Fabio Cavalli. Nel 2012 la compagnia ha vinto l’Orso d’Oro al Festival di Berlino con il film “Cesare deve morire” di Paolo e Vittorio Taviani, una messa in scena della tragedia di Shakespeare da parte dei detenuti del circuito di Alta sicurezza. Fabio Cavalli racconta come da dieci anni è attivo nel carcere un “laboratorio teatrale durante il quale gli studenti universitari assistono alle prove in palcoscenico dei detenuti del Reparto Alta sicurezza. Per quest’anno, al momento, non è stato autorizzato dal Dipartimento [..] Il problema è che il teatro si fa in due: con gli attori e con gli spettatori. Se viene meno lo spettatore, il teatro non c’è”. Ad una rappresentazione realizzata a fine aprile all’interno dell’Istituto, di venti attori di alta sicurezza solo quattro hanno potuto accedere al teatro, neanche per l’intera durata dello spettacolo di un’ora, ma solo per 20 minuti. Cavalli racconta come “dal 2005 ad oggi sono entrate quasi 100mila persone a Rebibbia da fuori, tra studenti, universitari, appassionati di teatro, parenti. Ora non ci sono le condizioni per invitare persone, scuole e istituzioni all’interno. È ovvio che non si può tenere in carcere un corso di teatro, di cucina, di pittura e poi non avere nessuno che gusta il piatto proposto, ammira il quadro, assiste alla performance”. Continua Cavalli. “Sono 23 anni che lavoro in carcere, non è mai successa una situazione del genere. In questi anni non c’è mai stato un incidente né un contrattempo. Il rapporto di leale e serena collaborazione tra istituzioni private, siano esse imprese o associazioni come la nostra, e il carcere va avanti ininterrotto da 25 anni. In Italia ci sono 80 gruppi che si occupano di teatro in carcere e c’è un coordinamento nazionale, tutti i colleghi mi dicono che non è mai successo nulla di negativo nel far entrare il pubblico”.

Oltre alle attività culturali, si sono fermate anche quelle sportive. Nel carcere delle Sughere di Livorno è da anni attiva la squadra di rugby delle “Pecore nere”, formata da persone detenute in Alta sicurezza e iscritte al campionato Old toscano. Come spiega Marco Solimano, Garante comunale delle persone private della libertà personale, le partite si sono sempre svolte esclusivamente in casa, con squadre esterne che entrano di volta in volta e giocano sul campo dell’istituto. Il progetto aveva ricevuto l’approvazione del Dap già a febbraio, ma pochi giorni dopo la circolare del 21 ottobre, una breve comunicazione firmata da Ernesto Napolillo ha espresso parere contrario, determinando un blocco immediato della partecipazione al campionato e impedendo alle altre squadre di entrare per disputare gli incontri. “Questo fatto rompe un percorso virtuoso tra la città di Livorno e il carcere, che vede la partecipazione importante di volontari, associazioni del Terzo settore, istituzioni. Solo gli allenamenti dei ragazzi sono continuati perché non prevedono l’ingresso di altre squadre. Non sappiamo se, dopo quest’interruzione, un domani si potranno riprendere le attività anche con la società esterna. La bellezza del progetto è che il terzo tempo diventa un momento di contaminazione, di socialità”, prosegue Solimano. “Speriamo che ci sia un ripensamento, questa situazione è deprimente e devastante. Ho l’impressione che questa circolare sia un provvedimento adottato da chi il carcere non lo conosce e non sa gli sforzi enormi delle comunità per garantire una vicinanza della città al carcere, per non farlo sentire una realtà espulsa dal contesto territoriale”.

In risposta probabilmente alle numerose critiche, a maggio 2026 il Dap compie un improvviso passo indietro, stabilendo – in una nuova circolare – che per le attività rivolte a qualsiasi sezione di Media sicurezza non è più necessario il passaggio con la Direzione generale detenuti e trattamento. La circolare giustifica questa decisione non come un cambio di rotta, ma come l’esito naturale di un percorso che sin dall’inizio aveva previsto che la nuova procedura fosse dettata esclusivamente da esigenze temporanee di monitoraggio delle attività in corso negli Istituti penitenziari, in modo da individuare le iniziative più virtuose e spingere per una maggiore uniformità trattamentale a livello nazionale.² Avendo portato a termine con successo questa mappatura, la circolare ritiene ora conclusa la fase di centralizzazione, abrogando quanto previsto ad ottobre e novembre 2025.³ Vengono così restituiti i poteri decisionali ai Provveditori Regionali per tutte le sezioni di Media sicurezza, con l’impegno di inviare per conoscenza alla Direzione Generale tutti i provvedimenti di nulla-osta rilasciati alle Direzioni del proprio distretto di competenza e di trasmettere dei report periodici riepilogativi. Da notare come né la natura provvisoria né la finalità di monitoraggio erano mai state menzionate prima, né nella circolare di ottobre né in quella di novembre dove anzi si sosteneva chiaramente che il motivo della nuova procedura era legato ad esigenze di sicurezza.⁴ Se il passaggio al Dap fosse stato dettato da una semplice volontà di ricognizione, non si capisce perché istituire un nuovo nulla-osta e non prevedere sin da subito la semplicemente una trasmissione per conoscenza delle varie iniziative.