di Sofia Antonelli, Rachele Stroppa
La genesi in un contesto emergenziale
L’istituto della sorveglianza particolare si colloca in quella delicata zona di confine che separa il regime penitenziario ordinario dalle circostanze che determinano, de iure o de facto, il collocamento della persona in condizioni di isolamento. Si tratta, sostanzialmente, di una misura che implica l’applicazione di restrizioni ulteriori rispetto a quelle previste dal sistema della circuitazione, nei confronti delle persone detenute che manifestano all’interno dell’istituto una condotta ritenuta “pericolosa” dall’amministrazione penitenziaria.
Il suo principale riferimento normativo, l’articolo 14 bis dell’ordinamento penitenziario, viene introdotto dalla Legge Gozzini (L. 10 ottobre 1986, n.663)
Il suo principale riferimento normativo, l’articolo 14 bis dell’ordinamento penitenziario, viene introdotto dalla Legge Gozzini (L. 10 ottobre 1986, n.663), con l’obiettivo di riportare entro i binari del principio di legalità una materia che, fino a quel momento, era stata gestita quasi esclusivamente in via amministrativa. In quegli anni, l’allarme sociale scatenato dall’eversione terroristica e dalla criminalità organizzata di stampo mafioso determina, sul piano penitenziario, l’istituzione delle carceri di massima sicurezza. Si trattava di strutture caratterizzate da regimi di vita fortemente afflittivi e finalità puramente neutralizzanti, la cui attuazione non poggiava su una legge specifica, bensì su un uso sistematico di circolari ministeriali e sul ricorso all’allora vigente articolo 90 o.p. Quest’ultima norma conferiva al Ministro di Grazia e Giustizia il potere di sospendere le regole di trattamento previste dalla legge per motivi di ordine e sicurezza, una facoltà che nel tempo si è tradotta in una prassi applicativa giudicata sproporzionata e caratterizzata da un’eccessiva discrezionalità. Per chiudere questa stagione di eccezionalità, la Legge Gozzini del 1986 sceglie di intervenire direttamente sull’ordinamento penitenziario, abrogando il vecchio articolo 90 e introducendo la sorveglianza particolare (artt. 14 bis e ss.). Il legislatore riconduce così la gestione dei detenuti considerati pericolosi entro una cornice normativa. A completare questo nuovo assetto è l’introduzione dell’articolo 41 bis, concepito come strumento specifico per gestire le situazioni di dichiarata emergenza.
Il principale presupposto di applicazione della sorveglianza particolare è la cosiddetta pericolosità penitenziaria.
Il principale presupposto applicativo: la pericolosità penitenziaria
Il passaggio alla tipicità legale non ha però impedito che la discrezionalità amministrativa continuasse a permeare l’applicazione della misura, dimostrando come spesso la previsione normativa non sia di per sé sufficiente a neutralizzare l’arbitrio della prassi in ambito penitenziario. Il principale presupposto di applicazione della sorveglianza particolare è la cosiddetta pericolosità penitenziaria, elemento ben diverso rispetto alla pericolosità sociale. Mentre quest’ultima rileva dal punto di vista del diritto penale sostanziale e riguarda la probabile e futura commissione di reati, la pericolosità penitenziaria si riferisce, invece, ai comportamenti posti in essere in ambito detentivo, tali da porsi in contrasto con il mantenimento dell’ordine e della sicurezza all’interno dell’istituto penitenziario. Questi comportamenti sono descritti al comma 1 dell’art. 14 bis o.p.:
“Possono essere sottoposti a regime di sorveglianza particolare per un periodo non superiore a sei mesi, prorogabile anche più volte in misura non superiore ogni volta a tre mesi, i condannati, gli internati e gli imputati: a) che con i loro comportamenti compromettono la sicurezza ovvero turbano l’ordine negli istituti; b) che con la violenza o minaccia impediscono le attività degli altri detenuti o internati; c) che nella vita penitenziaria si avvalgono dello stato di soggezione degli altri detenuti nei loro confronti”.
Sorveglianza particolare e misure di isolamento – formali o informali – finiscono spesso di fatto per sovrapporsi.
In riferimento alla fattispecie descritta alla lettera a), il problema maggiore risiede proprio nella definizione di ordine e sicurezza, entrambi concetti dai contorni ambigui che si prestano ad essere utilizzati dall’amministrazione per le esigenze più disparate. Dovrebbe teoricamente essere la reiterazione dei comportamenti e l’inidoneità delle sanzioni disciplinari già adottate ad evidenziare la necessità del regime di sorveglianza particolare. Se così non fosse, i presupposti applicativi del regime di sorveglianza particolare e delle sanzioni disciplinari verrebbero a confondersi, producendo un’ulteriore aumento della discrezionalità dell’amministrazione penitenziaria nell’imporre condizioni di vita più dure. Tuttavia, scenari di questo tipo si verificano con frequenza sul piano della prassi, sia in relazione ai luoghi in cui la persona sottoposta alla misura viene collocata, sia in relazione ai motivi e ai contenuti della misura stessa. Per tutti questi profili, sorveglianza particolare e misure di isolamento – formali o informali – finiscono spesso di fatto per sovrapporsi.
Come rilevato in numerose circostanze, la collocazione delle persone detenute a cui è stata applicata la misura della sorveglianza particolare avviene tendenzialmente all’interno degli spazi penitenziari dedicati alle misure di isolamento, disciplinari, sanitarie che siano. Durante le visite effettuate dall’Osservatorio di Antigone nel corso del 2025 presso gli istituti di Sulmona, Modena, Ravenna, Reggio Emilia e Avellino, è stata riscontrata la presenza di detenuti in sorveglianza particolare all’interno delle sezioni di isolamento. Per questi soggetti, l’applicazione dell’istituto previsto dall’articolo 14 bis o.p. si traduceva, nei fatti, in un regime di vita di sostanziale isolamento.
Altra prassi frequente è la collocazione all’interno delle sezioni cosiddette ex art. 32 reg. esec., dove vengono collocate le persone considerate difficili da gestire e che per questo necessitano di particolari cautele, anche per la tutela dei compagni da possibili aggressioni o sopraffazioni. Durante la visita dei membri dell’Osservatorio di Antigone presso la Casa di reclusione di Augusta, la Direzione ha riferito di un elevato numero di persone sottoposte all’art. 14 bis o.p. presenti in istituto. Al momento della visita ve ne sono 6 collocati nella sezione cosiddetta “Semilibertà 2” – una sezione che ospita anche detenuti sorvegliati a vista o coloro che devono scontare una sanzione di esclusione dall’attività in comune – o nella sezione ex art. 32 reg. esec. Presso quest’ultima la custodia è chiusa e i ristretti sono collocati in celle da due posti, ciascuna occupata però da una sola persona detenuta. La presenza all’interno della sezione ex art. 32 reg. esec. di detenuti a cui è stata applicata la sorveglianza particolare è stata rilevata anche presso la Casa circondariale di Santa Maria Capua Vetere.
Oltre a condividere gli stessi ambienti detentivi, la sorveglianza particolare sembra in alcuni casi condividere con l’isolamento la ratio punitiva.
Oltre a condividere gli stessi ambienti detentivi, la sorveglianza particolare sembra in alcuni casi condividere con l’isolamento la ratio punitiva. Più che essere ispirata a finalità preventivo-cautelari, appare sostanzialmente come uno strumento di neutralizzazione e in determinati casi di punizione. In un caso recentemente gestito dal Difensore Civico di Antigone emerge chiaramente la veste punitiva attribuita alla misura. Secondo la sorella di un signore detenuto nella CC di Bancali, sin dal suo trasferimento in Istituto l’uomo sarebbe stato sottoposto al regime di sorveglianza particolare ex art. 14 bis o.p. per questioni disciplinari. Il legale del signore scrive “Spettabile Associazione, il detenuto è stato trasferito presso l’attuale luogo di detenzione perché trovato in possesso di un telefono cellulare. Attualmente – e ormai da svariati mesi – si trova in una situazione di fatto di isolamento. Trattandosi di un uomo che ha passato gran parte della sua vita in carcere, privo di affetti, all’infuori della sorella, sarebbe auspicabile un suo trasferimento nella regione dove essa risiede, al fine di consentire alla sorella di fargli visita agevolmente e regolarmente. La distanza impedisce i colloqui in presenza. Il signore è sottoposto a regime di sorveglianza particolare ex art. 14-bis O.P., evidenziando un ulteriore elemento di estrema criticità: l’attuale stato di detenzione in isolamento”. La prassi di applicare il regime di sorveglianza particolare a chi è stato trovato in possesso di un cellulare appare abbastanza diffusa. Durante la visita presso la Casa di reclusione di Sulmona, la Direzione ha riferito agli Osservatori di Antigone di aver emanato un provvedimento ex 14 bis o.p. nei confronti di tutti i detenuti a cui è stato sequestrato il telefono. Come nel caso sopra illustrato, accade di frequente che persone trasferite da un Istituto all’altro, spesso a seguito di eventi critici o questioni disciplinari, vengano sottoposte immediatamente alla sorveglianza particolare sin dall’arrivo nel nuovo carcere, senza valutazioni in merito all’attualità della circostanza che ne ha dettato l’applicazione.
In relazione all’attualità della condotta, appare ancor più problematico il fatto che, ai fini dell’applicazione della sorveglianza particolare, assuma rilievo una pericolosità penitenziaria anche solo in termini potenziali. A tale proposito, tanto assurdo, quanto illegittimo, appare il testo dell’art. 14 bis comma 5 o.p. che recita: “Possono essere sottoposti a regime di sorveglianza particolare, fin dal momento del loro ingresso in istituto, i condannati, gli internati e gli imputati, sulla base di precedenti comportamenti penitenziari o di altri concreti comportamenti tenuti, indipendentemente dalla natura dell’imputazione, nello stato di libertà. L’autorità giudiziaria segnala gli eventuali elementi a sua conoscenza all’amministrazione penitenziaria che decide sull’adozione dei provvedimenti di sua competenza”.
Il procedimento di applicazione della misura
L’adozione del procedimento si distingue in ordinaria e d’urgenza. Per quanto riguarda la prima ipotesi, essa è descritta all’art. 14 bis commi 2 e 3 o.p. In tal caso il provvedimento viene adottato dall’amministrazione penitenziaria previo parere del Consiglio di disciplina integrato da due esperti in psicologia, scienze sociali e psichiatria. Tuttavia, il parere in questione, che deve essere formulato entro il termine di dieci giorni, ha carattere obbligatorio ma non vincolante. Nel caso in cui il detenuto interessato sia un imputato è necessario anche il parere dell’autorità giudiziaria. L’amministrazione decide poi con provvedimento motivato, che deve essere prontamente comunicato al Magistrato di sorveglianza, il quale non può sospenderne l’esecuzione, ma si deve limitare a segnalare gli ipotetici profili di illegalità al Ministro della Giustizia. Il provvedimento dovrà sempre essere comunicato anche al relativo destinatario, il quale potrà proporre reclamo entro dieci giorni dalla comunicazione al Magistrato di sorveglianza ex art. 14 ter o.p. Tuttavia, il reclamo non sospende l’esecuzione del provvedimento. Si tratta, inoltre, di un termine molto ridotto, come per il resto dei provvedimenti di esecuzione, che spesso rende complesso per la persona interessata avvalersi di questa possibilità.
Se ricorrono i presupposti di necessità ed urgenza, è conferita all’amministrazione la possibilità di adottare il provvedimento in via provvisoria, prima di aver assunto il parere del Consiglio di disciplina, sebbene debba essere comunque assunto entro dieci giorni. Dalla scadenza di questo termine, l’amministrazione dispone di ulteriori dieci giorni per adottare il provvedimento in via definitiva, pena la sua decadenza. Non è però consentita al detenuto la facoltà di proporre reclamo nei confronti del provvedimento d’urgenza ex art. 14 ter o.p. Insomma, l’amministrazione in questo modo può imporre un regime restrittivo come quello della sorveglianza particolare per ben venti giorni, senza che né il detenuto né il Magistrato di sorveglianza possano impedirlo. Da notarsi il fatto che venti giorni è un termine assai lungo, supera addirittura la durata massima che può avere la sanzione disciplinare di isolamento, pari a quindici giorni.
Occorre precisare la fondamentale questione della durata della misura della sorveglianza speciale. Essa è pari ad un massimo di sei mesi, prorogabile più volte in misura non superiore, ciascuna volta, a tre mesi.
Innanzitutto occorre precisare la fondamentale questione della durata della misura della sorveglianza speciale. Essa è pari ad un massimo di sei mesi, prorogabile più volte in misura non superiore, ciascuna volta, a tre mesi. L’indeterminatezza della durata, determinata dalla possibilità di proroghe potenzialmente reiterabili, finisce per incidere profondamente sulla natura temporanea della misura, che di fatto può protrarsi per periodi molto lunghi. A ciò si aggiunge la difficoltà di ottenere una rivalutazione effettiva della persistenza dei presupposti applicativi nel corso della sua esecuzione, attribuendo alla misura un carattere di forte rigidità, incompatibile con la natura eccezionale e temporanea che dovrebbe contraddistinguerla.
A dicembre 2025 il Difensore Civico di Antigone viene messo in conoscenza in uno scambio mail trasmesso da un’avvocata all’indirizzo del carcere dove si trovava detenuto un suo assistito. “A tutela dei suoi diritti fondamentali, sono a richiedere urgentemente copia del provvedimento ex art. 14 bis per il quale il detenuto in oggetto si troverebbe, secondo quanto da lui riferito, in isolamento/sottoposto a sorveglianza speciale/restrizioni. Ieri durante la chiamata mi ha informato di aver cominciato lo sciopero della fame e della sete per reclamare le condizioni cui è sottoposto, ritenendo il provvedimento assunto nei suoi confronti non proporzionato ed ingiusto. Legge per conoscenza il Difensore Civico di Antigone. Chiedo tempestivi ragguagli sulla situazione”. Nel mese di marzo l’avvocata torna a scrivere all’Istituto per attenzionare le condizioni di detenzione del suo assistito, ancora in regime di 14-bis. “Scrivo la presente per mera segnalazione nonché scrupolo professionale e morale, mettendo in copia cc il Difensore Civico di Antigone, al fine di sollecitare l’attenzione sui bisogni primari e costituzionalmente garantiti al detenuto mio assistito. Segnalo infatti che il mio assistito mi ha riferito di non ricevere gli esatti farmaci per la sua patologia (pressione alta) prescritti nel carcere dove era precedentemente detenuto e di versare in una condizione di salute non ottimale a causa della terapia differente ora somministrata. Sollecito inoltre l’evasione del reclamo presentata avverso il provvedimento ex art. 14 bis O.P. avendo egli scontato ormai quasi metà del periodo imposto ed avendo tenuto un comportamento adeguato e corretto. Egli mi ha manifestato la speranza di potersi vedere concedere almeno la televisione e un piccolo aumento delle ore d’aria (attualmente solo 2): condivido questa richiesta qualora la Direzione del Carcere potesse intervenire in tal senso per alleviare la solitudine e ridare senso alle interminabili giornate”.
Chi è sottoposto a sorveglianza particolare ha diritto a trascorrere almeno due ore al giorno all’aperto.
Il contenuto del regime di sorveglianza particolare: condizioni di detenzione di sostanziale isolamento
Per quanto riguarda i contenuti della sorveglianza particolare, dalla lettura dell’art. 14 quater o.p. si deduce che le restrizioni più rilevanti, specificate volta per volta nel provvedimento di adozione della misura, possono riguardare: la corrispondenza (l’amministrazione può infatti adottare il visto di controllo della corrispondenza previa autorizzazione motivata dell’autorità giudiziaria), la ricezione di pacchi, i trasferimenti (questione importante che si valuterà poi alla luce del comma 5 dell’art. 14 quater), le attività in comune (ricreative, sportive, culturali, lavorative) e infine, la libertà di movimento normalmente riconosciuta all’interno dell’istituto penitenziario. Presso la Casa circondariale di Cosenza, ad esempio, tra le restrizioni imposte ai detenuti sottoposti al regime di sorveglianza particolare, vi era anche la possibilità di utilizzare il fornello da campeggio per cucinare all’interno della cella.
Un aspetto particolarmente critico riguarda la gestione delle ore d’aria. In teoria, chi è sottoposto a sorveglianza particolare ha diritto a trascorrere almeno due ore al giorno all’aperto (art. 14 quater, comma 4, o.p.). Tuttavia, la legge richiama una norma che permette di dimezzare questo tempo, riducendolo a una sola ora in presenza di motivi eccezionali (art. 10, comma 1, o.p.). Il vero nodo della questione non risiede solo nella durata, ma nelle modalità con cui si trascorre questo tempo. Sebbene la regola generale stabilisca che la permanenza all’aperto debba avvenire in gruppo (art. 10, comma 2, o.p.), il complesso richiamo normativo viene spesso interpretato nel senso di imporre al detenuto di accedere all’aria da solo. Come già visto, il rischio concreto è che questa misura si trasformi in una forma di isolamento mascherato: non solo si rischia di veder dimezzato il tempo fuori dalla cella, ma si finisce per annullare ogni contatto sociale, legittimando di fatto un regime di isolamento praticamente continuo.
Al pari di ogni altra situazione di isolamento penitenziario, la sorveglianza particolare può avere effetti estremamente dannosi sulla persona, soprattutto se già affetta da fragilità psico-sociali. E’ ad esempio il caso di un signore sottoposto alla misura, il cui legale scrive: “Come già rappresentato in atti, la documentazione sanitaria, descrive un quadro clinico caratterizzato da disturbo dell’adattamento con umore depresso, disturbo di personalità, ideazione suicidaria attuale con precedenti tentativi, episodi di discontrollo e rifiuto dell’alimentazione. L’attuale collocazione in isolamento rappresenta un fattore aggravante determinante rispetto al già compromesso equilibrio psichico del detenuto. L’isolamento aggrava altresì il rischio di esposizione a possibili abusi o trattamenti impropri – come denunciato dal detenuto. La riduzione delle interazioni con altri detenuti e con l’esterno comporta una minore visibilità delle condizioni quotidiane, aumentando la vulnerabilità ad interventi contenitivi frequenti; utilizzo reiterato di misure restrittive e gestione esclusivamente custodiale dei comportamenti sintomatici. In un contesto di isolamento, episodi di agitazione o discontrollo possono essere interpretati come trasgressioni volontarie anziché manifestazioni di sofferenza psichica, con conseguente rischio di ulteriori sanzioni, irrigidimento del regime e spirale di isolamento e peggioramento clinico – come denunciato dal detenuto. La situazione descritta presenta un elevato indice di rischio clinico e istituzionale, tale da richiedere attenzione immediata in chiave preventiva, al fine di scongiurare eventi autolesivi o dinamiche di abuso”.
Lui non può avere nulla nella stanza in quanto ritenuto soggetto pericoloso
Le numerose privazioni previste dalle misure di sorveglianza particolare possono confluire in condizioni di detenzione estremamente degradanti, al limite del disumano. In una mail arrivata al Difensore Civico lo scorso febbraio una signora racconta la critica situazione del compagno detenuto. “Salve vi contatto per chiedervi urgente aiuto! il mio compagno è detenuto in regime di 14bis dal 24 luglio, avrebbe dovuto finire il 24 gennaio ma gli è stato prorogato per altri 3 mesi. In questi sei mesi gli è stato sospeso dal medico per 15 giorni perché ha rischiato di rimanere folgorato, in quanto la cella non aveva l’impianto a norma di sicurezza. Lui non può avere nulla nella stanza in quanto ritenuto soggetto pericoloso ogni misura che gli viene attuata è sempre aggravata da questo macigno che si porta dietro da anni, quindi è senza fornello, senza tv, senza suppellettili, con continui distaccamenti di correntemente lo facevano restare al buio e come non bastasse nella cella era invaso da cimici dei letti che lo mangiavano vivo, senza acqua calda, che ha comportato una bronchite trascurata, in quanto, al primo controllo quando ha affermato di avere una brutta tosse gli è stato risposto di tenersela. Tutto questo ancora in atto fino alle prime ore di questa mattina, quando vengo contattata dalla penitenziaria avvisandomi del trasferimento. Nelle prime ore del pomeriggio vengo contattata da lui tramite chiamata registrata dalla cabina dove mi dice che in modo coatto, da più agente è stato prelevato con forza, senza avere tempo di mettersi nemmeno le ciabatte, quindi trasportato nel nuovo istituto con calzini e maglia a mezze maniche, lasciando nell’istituto tutti gli effetti personali. Mi ha riferito anche che da ieri sera era tornato in sezione tra i comuni perché il medico gli aveva sospeso il regime di isolamento a causa di un forte stato di stress psicologico grave, tant’è che in chiamata ha implorato aiuto altrimenti si toglierà la vita nel tardo pomeriggio! L’avvocato contattando il penitenziario ha avuto conferma dalla penitenziaria che fosse accaduto qualcosa in quanto è stato confermato il trasporto e l’accesso all’istituto scalzo e con indumenti leggeri. Chiediamo assieme alla famiglia umilmente un grido d’aiuto per questo ragazzo che ha davanti a sé ancora tutta una vita”.
Conclusioni
Sebbene non siano disponibili dati quantitativi sui provvedimenti di sorveglianza particolare, dall’attività di osservazione svolta emerge come il ricorso a tale misura appaia oggi più frequente rispetto al passato. A confermarlo sono anche le richieste che giungono all’Ufficio del Difensore Civico di Antigone: in molti casi, infatti, la persona detenuta o i suoi familiari denunciano una condizione generale di isolamento prolungato che, a ben vedere, deriva dall’applicazione di un provvedimento di sorveglianza particolare.
La quotidianità detentiva che ne consegue si traduce spesso, come già evidenziato, in una forma di segregazione la cui durata può superare ampiamente quella massima prevista per la sanzione disciplinare dell’isolamento. A ciò si aggiunge la particolare ambiguità dei presupposti applicativi della misura, che amplia considerevolmente il margine di discrezionalità dell’amministrazione nella scelta se disporla o meno.
Questa indeterminatezza genera, inoltre, confusione rispetto allo strumento da adottare in relazione a una determinata condotta difficilmente incasellabile, ma sicuramente fonte di minaccia per il mantenimento dell’ordine all’interno dell’istituto. Si tratta della sanzione di esclusione dalle attività in comune? Della collocazione in una sezione ex art. 32 reg. esec.? Oppure della sorveglianza particolare?
Da quanto emerso dall’attività svolta da Antigone nel 2025, appare evidente come l’amministrazione penitenziaria disponga oggi di un ventaglio sempre più ampio di misure per la gestione delle soggettività considerate più pericolose, che spesso coincidono anche con quelle maggiormente marginalizzate.